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舊城改造中存在的法律問(wèn)題與對策論文
一、舊城改造的概述
�。ㄒ唬┡f城改造的涵義
城市，作為一個(gè)生態(tài)實(shí)體，其生長(cháng)和維持是一項長(cháng)期規劃的事業(yè)。當城市經(jīng)歷局部或部分地老化、病死，進(jìn)而開(kāi)展規劃性的改造、替換性地修補療養，便是“舊城改造”這一詞匯的開(kāi)始。顧名思義，舊城改造就是指對已經(jīng)不再適應目前城市的經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展需要，從而進(jìn)行物質(zhì)環(huán)境部分的改造和開(kāi)發(fā)，促使城市的整體功能能夠得到進(jìn)一步的改善和提高。然而，在王軍筆下的北京，舊城改造是“成片推倒四合院平房區建設高層建筑的大規模房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式”，當然也有1950年時(shí)對“梁陳方案”的全盤(pán)否定。這就像是全國政協(xié)委員馮驥才提出的“規劃性破壞”概念一樣，舊城區內的房子越拆越密，社會(huì )矛盾便是越拆越多。而在可持續發(fā)展的前提下，這樣的大改大建模式是萬(wàn)萬(wàn)不行的，所以舊城改造就必須遵循一種能夠長(cháng)遠發(fā)展的規律，從而實(shí)現改善和提高城市整體功能的目的。
�。ǘ┊斍芭f城區在我國的改造現狀
每一個(gè)不同的城市，每一個(gè)不同的舊城區，在社會(huì )發(fā)展的大潮流下，都經(jīng)歷著(zhù)不同形式的舊城改造。中國城市化的發(fā)展推動(dòng)著(zhù)各地的舊城更新去呈現一個(gè)多模式、多層次的發(fā)展態(tài)勢。
1.舊城改成的千篇一律
像是書(shū)中所描繪的“三十年代我家坐落在北平東城北總布胡同，是一座有方磚鋪地的四合院，里面有個(gè)美麗的垂花門(mén)，一株海棠，兩株馬纓花�！钡牧毫峙f居早在2011年10月份時(shí)就被拆毀了倒座房和第二進(jìn)北房，直到2012年1月27日梁林故居被毀事件才被媒體報道披露。而像南北匯通、中外融合的廣州嶺南文化，東山、西關(guān)等具有傳統文化特色的騎樓、舊屋同樣在舊城改造中轟然倒塌。廣州“東山小洋樓”等特色舊建筑拆遷、改造個(gè)案也是引起了極大的轟動(dòng)。
2.舊城改成的受眾群體
放眼整個(gè)我國的舊城改造，無(wú)論是逐漸消失的北京胡同和四合院，還是上海的弄堂，嶺南的騎樓。在舊城改造整個(gè)工程中，受到傷害的遠不止文物遺產(chǎn)、歷史街區，還有在舊城區中居住的原居民，以及那些縱觀(guān)歷史長(cháng)河的城市文化。畢竟，人才是城市的最主要分子。雖說(shuō)城市沒(méi)有我們人便不復存在，然而沒(méi)有城市的我們，又是否得以存在呢？
二、我國舊城改造中所存在的法律問(wèn)題
�。ㄒ唬┳非蠼�(jīng)濟利益與強調社會(huì )效益的矛盾沖突
拆遷戶(hù)與開(kāi)發(fā)商的僵局，以及房子那戲劇化的危險困境，在開(kāi)發(fā)商以及整個(gè)城市追求經(jīng)濟利益的步伐下，社會(huì )效益總會(huì )被人拿起又放下。關(guān)于拆遷，我國也有規定，一般國家為了公共利益的需要，都是可以依照法律規定對土地實(shí)行征用。因為城市土地歸國家所有。然而就像是梁曉聲在《中國社會(huì )各階層分析》一書(shū)中說(shuō)的一樣，“城市平民和貧民”作為城市社會(huì )階層中最末流的那一層，因為在生活上更多依賴(lài)了社會(huì )網(wǎng)絡(luò )所提供的物質(zhì)服務(wù)和精神支持，所以舊城區中所形成的獨特的文化氛圍大部分是由他們而起，而舊城改造在房地產(chǎn)公司的商業(yè)運作下進(jìn)行，從而無(wú)法基于社會(huì )公平原則和人文精神，去很好地保護舊城區居民的利益。所以表面上看來(lái)是房地產(chǎn)公司與被拆遷戶(hù)的賠償金問(wèn)題，但實(shí)際上是在拆遷中房地產(chǎn)公司更多地無(wú)視了舊城居民精神方面的需求，從而打斷了城市的文脈。
�。ǘ┡f城區中的歷史文化街區法律保護缺失問(wèn)題
由于歷史、社會(huì )、經(jīng)濟、文化等方面的原因，越是靠近市中心的舊城區，便越是大量傳統歷史文化街區的聚集地。歷史文化街區強調的就不僅是單獨的個(gè)體建筑了，而是地段內的整個(gè)歷史環(huán)境。有時(shí)候，歷史建筑的單個(gè)文物價(jià)值并不高，而歷史環(huán)境的整體性才是真正的價(jià)值體現。在我國，歷史文化街區的立法幾乎是空白，就算有些稍微涉及的文件，諸如《城市紫線(xiàn)管理辦法》以及地方性的《汕頭市經(jīng)濟特區小公園開(kāi)埠區保護條例》。但其涉及內容的廣度與深度仍然不足，在保護運行發(fā)展的過(guò)程中，具體到點(diǎn)面的管理操作所可能涉及的法律問(wèn)題仍十分欠缺。而歷史文化街區中，不止個(gè)體建筑所涉及的產(chǎn)權問(wèn)題，整個(gè)街區的規劃等諸多問(wèn)題，其復雜性都是造成在實(shí)際保護過(guò)程中法律法規的執行力所存在的彈性大、出入大的主要原因。城市規劃本是一種行政執法的過(guò)程，而歷史文化街區作為城市規劃的重要組成部分，其保護就必須納入到城市規劃實(shí)施管理體系當中，從而依賴(lài)于系統的、嚴密的法律法規體系。
�。ㄈ┡f城區中建筑產(chǎn)權不明晰問(wèn)題
如中山大學(xué)教授馮原所說(shuō)，“產(chǎn)權問(wèn)題一直是困擾老房子保護的重要原因�！辈黄谌�，這也是困擾舊城改造以及房地產(chǎn)公司開(kāi)發(fā)的重要原因。產(chǎn)權，作為在一系列可選擇的排他性行為中做出選擇的權利，能夠在通過(guò)調節成本的前提下，限定行為的邊界或是激勵人們做出選擇。所以在市場(chǎng)條件下，推動(dòng)舊城改造的主體依據理性的產(chǎn)權限定行為集合，做出較優(yōu)選擇，從而促使這種行為集合對舊城改造空間結構起到累積式的更新作用。我國的舊城區一般是以傳統街坊為主的街區，是城市不斷經(jīng)過(guò)歷史的發(fā)展一步一步所形成的現存環(huán)境。而作為鄰近港澳的嶺南地區，其舊城區由于多種因素，更是城市的中心地帶，其房產(chǎn)大多為僑房。由于歷史原因，我國的私有房產(chǎn)，特別是僑房，都難以尋找回產(chǎn)權人，同時(shí)又缺少合法的代理人。所以由于產(chǎn)權不明晰，在舊城區中的歷史建筑物就更難以得到保護。一般來(lái)說(shuō)，產(chǎn)權人就是建筑物的保護責任人，但當產(chǎn)權人下落不明或房屋權屬不清晰的情況，房屋的代管人便是保護責任人；再沒(méi)有代管人的，使用權人是保護責任人。這在2014年2月1日實(shí)施的《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區保護辦法》以及2014年6月1日實(shí)行的《汕頭經(jīng)濟特區小公園開(kāi)埠區保護條例》中都有相關(guān)規定。在歷史建筑的保護上，產(chǎn)權問(wèn)題是根本，如今大多的居住主體與產(chǎn)權歸屬都無(wú)法達到同一。這勢必造成由于產(chǎn)權不明晰，歷史建筑的修繕保護出資的難題，而也不可能為其一一埋單。
�。ㄋ模┡f城改造中的市場(chǎng)運作機制偏差問(wèn)題
舊城改造項目一般采取一種由主導、企業(yè)開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)運作的方式進(jìn)行。所以，當城市改造資金不再由提供時(shí)，市場(chǎng)機制的運行就必定帶來(lái)以盈利為主要目的的改造模式。當前，一個(gè)街區的改造，可能是由一家大型的房地產(chǎn)公司主導，也可能是由多家開(kāi)發(fā)商公共參與進(jìn)行，再由提供一定的優(yōu)惠條件和相關(guān)政策。在這種情況之下，假如為了滿(mǎn)足開(kāi)發(fā)商利益，必定會(huì )做出一些不合理的讓步。而缺乏有效的相關(guān)政策和規范來(lái)約束開(kāi)發(fā)商的行為，無(wú)法使之滿(mǎn)足城市的總體規劃要求，便會(huì )造成改造局面的失控，從而造成極其惡劣的后果。在舊城改造中，引入市場(chǎng)運作機制，其主要目的是為了更加有效地利用改造資金，從而減少財政負擔，并能夠以此通過(guò)市場(chǎng)的運作達到多方互利的目的。然而市場(chǎng)機制的運行，經(jīng)濟利益的巨大驅使，在缺乏法律法規的約束時(shí)，便極易造成市場(chǎng)運作對舊改的改造偏差。
三、完善我國舊城改造中的法律問(wèn)題的思考
�。ㄒ唬┡f城改造信托模式的制度引進(jìn)
在美國，舊城改造信托具體是指，為了實(shí)現舊城改造的信托目的，被改造區域內的居民將其土地及建筑物等不動(dòng)產(chǎn)交付給進(jìn)行舊城改造的信托機構。因此，舊城改造信托即是，在進(jìn)行舊城改造后，將更新后的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行處分，從而獲得信托收益后，用來(lái)分配給受益人的行為。不過(guò)目前在我國尚未有成熟的舊城改造信托的概念，但是根據信托的基本理念和我國《信托法》對信托的定義及舊城改造信托的實(shí)踐，我們可以得出舊城改造信托的定義，當舊城改造區域范圍內的居民及作為委托人，基于對作為受托人的信托機構的信任，將其房屋的所有權等財產(chǎn)通過(guò)合同的方式委托給信托機構，由信托機構以此資產(chǎn)作為依托，向市場(chǎng)募集信托資金，以募集來(lái)的資金來(lái)進(jìn)行舊城改造的工程。當舊城改造完畢后，信托機構將會(huì )按照信托合同已約定好的分配額度將信托財產(chǎn)分給居民、及投資者，從而完成這一系列的信托行為。信托機構在舊城改造整個(gè)大工程中，始終是作為一個(gè)非性的專(zhuān)業(yè)機構，以第三方的身份來(lái)介入工作。這樣不僅可以緩和和民眾的直接對抗矛盾的激化，還可以以信托機構本身的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和良好信譽(yù)，及其濃厚的商業(yè)性和競爭性去更充分有效地運用舊城改造資金，從而達到保障民眾的切實(shí)利益的目的，也達到保護舊城區域中歷史文化街區的目的。我國目前的舊城改造，大部分是以或者是控股的企業(yè)來(lái)主導或直接操作，而工程中所需要的龐大資金，是財政的沉重負擔，也是企業(yè)極大的資金負累。在資金運作的過(guò)程中，往往可能因為資金鏈的斷裂，從而發(fā)生舊城改造工程的全面停滯，就如汕頭市小公園片區的改造，長(cháng)達10年的停工狀態(tài)。
�。ǘ┙⑴f城區中的對歷史街區的調查制度和登記制度
舊城區所現存的歷史街區、歷史建筑，可能隨著(zhù)社會(huì )的發(fā)展，房屋民宅的新建，從而匿藏于無(wú)人問(wèn)津的大街小巷之中。所以，對舊城區中的歷史街區保護，就需要更好地掌握街區的現狀和文化現狀。然而單靠部門(mén)所存檔的規劃材料是不足以詳盡掌握的，這就需要在對歷史文化街區有一個(gè)細致的摸底調查，然后依據一手資料作出科學(xué)合理的分析，進(jìn)而作出進(jìn)一步的規劃。歷史文化街區由于其歷史、政治、文化等因素，需要更多專(zhuān)業(yè)人士來(lái)進(jìn)行保護工作，所以這就要求我們建立起一個(gè)對歷史文化街區的調查制度。在通過(guò)建立起這樣的一個(gè)制度，達到完善歷史街區的資料，也通過(guò)法律法規對歷史文化街區的認定、調研、分析、規劃、維護及監督等進(jìn)行嚴格規定，從而使歷史文化街區的調查工作法制化。而且在調查工作中，還可適當加入公眾參與的調查部分，通過(guò)聯(lián)合當地的民間組織、專(zhuān)家學(xué)者，以一種更為親近街區的身份進(jìn)行調查活動(dòng)，從而達到收集歷史街區文化方面的資料。這些資料便能為歷史文化街區的確立、規劃和維護提供一個(gè)輔助性的材料幫助，既有助于市民充分了解、積極參與到保護歷史文化街區的活動(dòng)，也有助于國家和地方更完善地實(shí)施舊城改造的工程。
�。ㄈ┙⑼晟茻o(wú)主歷史建筑的收納管理制度
在無(wú)法明晰產(chǎn)區前提下，歷史建筑既無(wú)產(chǎn)權人，又無(wú)代管人和使用權人。這樣的歷史建筑就需要擔責。所以，對于無(wú)主的歷史建筑，應該建立完善無(wú)主歷史建筑的收納管理制度。對于高房齡的，例如建設時(shí)間達到70年以上的建筑，房產(chǎn)登記簿上記載的歷史房屋。如果沒(méi)有業(yè)主或繼承人的，即推定業(yè)主死亡且無(wú)繼承人，將該歷史建筑收歸為國有財產(chǎn)，為負責日常的維護修繕。歷史建筑的文化保護屬于社會(huì )公共利益，在沒(méi)有私人利益的介入下，承擔對其的管理責任。也正如廣州市律師協(xié)會(huì )民事業(yè)務(wù)委員會(huì )主任詹禮愿博士所說(shuō)，建議由財政部門(mén)牽頭制訂《無(wú)主財產(chǎn)國庫收納管理辦法》，以立法的方式明確無(wú)主歷史建筑的責任主體。
�。ㄋ模┌l(fā)展權轉移制度的可行性借鑒運用
發(fā)展權，是指一種能夠改變土地用途或提高土地用度的權利。通俗地講，就是一種從土地所有權中分離開(kāi)來(lái)的財產(chǎn)權，而且這種財產(chǎn)權兼具了獨立性與可轉移性，是可以與土地所有權中相分離的，既可進(jìn)行支配，又可單獨出售。而發(fā)展權轉移，則是用發(fā)展權的出售所得作為成本，來(lái)補償土地所有權人在土地發(fā)展受限的損失。因為發(fā)展權是可以通過(guò)公開(kāi)的市場(chǎng)交易所購得，所以所購得的發(fā)展權將對于希望以特許發(fā)展強度建筑的建設者，有額外強度增加的獲利，對于移出建筑的賣(mài)方也可從中獲得合法的利益。其實(shí)，將發(fā)展權轉移制度運用在舊城改造上的這種做法，在美國、日本等國家地區都卓有成效。發(fā)展權轉移制度的出發(fā)點(diǎn)是為了保存和維護舊城改造區域內的傳統街道與具有歷史價(jià)值的街區及建筑物，同時(shí)又是為了促進(jìn)該區的再發(fā)展，強化此區域的產(chǎn)業(yè)特色，從而提升整體區域空間的質(zhì)量。發(fā)展權轉移制度，在尊重舊城改造區域中產(chǎn)權人的財產(chǎn)權上得到了很好的體現。它采用土地發(fā)展權為主的補償方法，以此改變所有權人在投入保存維護的外加成本，并且大大減小了在維護方面的投入成本，同時(shí)又能夠增加開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)利益。這一以激勵為主的誘導性質(zhì)的管制特色的制度，無(wú)疑是既可以帶動(dòng)所有權人對保存歷史性建筑物及歷史文化街區的觀(guān)念，使得這些產(chǎn)權人可以自發(fā)性地辦理建筑物整建維護的計劃，也可以使得舊城改造中的歷史文化街區得到更好的發(fā)展。
四、結語(yǔ)
舊城改造是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程，在社會(huì )進(jìn)步的同時(shí)，舊城改造也逐漸演變出多種更新模式、多個(gè)層次推動(dòng)發(fā)展的趨勢。從過(guò)去單一的改造到更新，再到重新開(kāi)發(fā)。在舊城改造、舊城再開(kāi)發(fā)的進(jìn)程中，以實(shí)際改善居民的居住條件和居住環(huán)境為目標。通過(guò)立法的手段，以法律法規的方式，解決市民的產(chǎn)權和居住權的問(wèn)題，緩和與市民的矛盾。只有這樣，我們才可以達到城市化真正走上可持續發(fā)展道路的目的。
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