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試論行政訴訟舉證責任制度工作心得
行政訴訟證據制度與刑事和民事訴訟證據制度的主要差別集中表現在舉證責任制度上。如何設定行政訴訟的舉證責任制度，使之成為確定行政訴訟的勝訴和敗訴的規則，是值得深入探討的問(wèn)題。
一、舉證責任的分配及其價(jià)值
行政訴訟舉證責任的分配，是一個(gè)頗多爭議的問(wèn)題。我國行政訴訟法采用被告負舉證責任說(shuō)，但規定得過(guò)于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。 1999年 11月 24日，最高人民法院作出了關(guān)于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》），對舉證責任作了較為明確的規定，采用由被告負舉證責任說(shuō)，兼采合理分擔說(shuō)，即在一般情況下由被告承擔舉證責任，在特定的情況下由原告承擔部分舉證責任�！督忉尅穼τ谂e證責任的分配，比較1991年 5月29日最高人民法院作出的關(guān)于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn) （試行 ）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》 ）大大地進(jìn)了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對舉證責任的價(jià)值未作明確的設定。
舉證責任的價(jià)值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔的舉證責任對勝訴和敗訴所產(chǎn)生的決定性作用。筆者認為，法律或司法解釋?zhuān)瑢Υ藨鞒雒鞔_的回答。譬如，法律規定在行政訴訟中，作為當然的被告的行政機關(guān)對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。那么，行政機關(guān)拒絕承擔舉證責任，或者所舉證據是作出具體行政行為以后收集的證據、依據，對此法院如何作出裁決，僅作出“應當認定該具體行政行為沒(méi)有證據、依據”。這樣的司法解釋是不夠的。因為我國是實(shí)行的是成文法而不是實(shí)行判例法，在行政權強大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權相對弱小的環(huán)境下，如果法律不作出明確的規定，對處于行政法律關(guān)系中的弱者——行政相對人合法權益的保護是不可能的。因此，對于上述作為被告的行政機關(guān)應當舉證或者所舉證據不符合法律規定，應明確設定被告承擔敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于起訴是否符合法定條件，起訴被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實(shí)以及其他應由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應由原告承擔敗訴的后果。
二、證據的采信規則
我國把實(shí)事求是、有錯必糾，追求客觀(guān)真實(shí)奉為圭臬。但是，時(shí)過(guò)境遷的客觀(guān)真實(shí)不可能毫無(wú)差錯地重合再現，在法律意義上，只能是依靠證據和推理去認定事實(shí)，這就法律上的事實(shí)。法律上的事實(shí)是依靠證據支撐的。如果沒(méi)有強有力的制度對證據的采信作出規定，行政訴訟活動(dòng)則難以為繼。
“先取證，后裁決”是行政機關(guān)作出具體行政行為的必經(jīng)程序，那么，如果行政機關(guān)所取證據違法，則具體行政行為的合法性就會(huì )坍塌，行政相對人倘若提起行政訴訟，作為行政主體的行政機關(guān)敗訴是不可避免的。
在行政訴訟中，設定證據采信規則，對促進(jìn)行政機關(guān)依法行政，避免具體行政行為違法具有其特殊的意義。對于行政主體在實(shí)施具體行政行為中所取證據因違法不予采信的主要有以下方面：
�。ㄒ唬┬姓黧w認定事實(shí)的證據違法
行政活動(dòng)絕大多數都是依職權行使的具體行政行為。都是行政機關(guān)的主動(dòng)行為，即使是依申請的行政行為，行政機關(guān)也處于主導的地位。行政主體在個(gè)案出現后，也要主動(dòng)收集、審定并采納證據，以便作出合法合理的行政行為。行政主體對證據從原始狀態(tài)開(kāi)始收集、審定和采納的活動(dòng)是一個(gè)權力運行的過(guò)程，其中證據運行活動(dòng)的不正常，即可能導致作為認定事實(shí)的證據違法，其證據則不能采信。
1、證據的外在形式違法。根據法律規定，證據的形式有書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場(chǎng)筆錄七種。對于以上證據的形式經(jīng)過(guò)法庭質(zhì)證屬實(shí)則可以采信。如果外在形式不合法，在作出具體行政行為之前未加以補救使其合法化，則不能予以采信。
2、非法定主體收集的證據。行政主體對于非法定主體收集的證據，雖然其證據具有客觀(guān)性和相關(guān)性，但未經(jīng)過(guò)行政主體的法定人員依法定程序重新收集并查證屬實(shí)取得合法性，這樣的證據不能采信。
3、違反法定程序取得的證據。行政主體不遵守法定的步驟、順序、方式和時(shí)限對證據進(jìn)行收集、審查和采納，即作為事實(shí)認定的證據，如果發(fā)現后，在作出具體行政行為之前又未采取法定的補救措施或重新通過(guò)合法程序取得，對認定事實(shí)產(chǎn)生嚴重影響的證據，亦不能采信。
4、采取非法職權取得的證據。行政主體違反法律規定采取的手段、方法和措施所取得的證據，比如對行政相對人采取逼供誘供、違法羈押或脅迫手段獲得的證人證言，即使其證據具有客觀(guān)性和關(guān)聯(lián)性，但由于是利用職權非法獲取的證據，也不能采信。
�。ǘ┬姓黧w在行政過(guò)程中舉證責任違法分配
首先舉證責任應依據法律規定。這里的法律既包括狹義的法律，也包括廣義的法律即法律精神和原則。根據現有法律規定分析，立法對舉證責任的分配，常由實(shí)體法根據事實(shí)要件予以明確，通常表現為除非有例外規定，程序的發(fā)動(dòng)人員負有舉證責任。
其次由行政主體依合理原則分配。行政程序舉證責任的分配可參照刑事訴訟和民事訴訟兩大訴訟舉證責任分配規則及其精神，在不違背公平、顯失情理的條件下，合理分配舉證責任。
最后應該有利于相對人。行政程序確定的職權調查主義原則使行政法律關(guān)系中行政主體一方擁有特別地位，對此，行政相對人完成法定舉證之外的舉證責任在無(wú)法律明確規定，依照經(jīng)驗又無(wú)法合理分配時(shí)，宜采取有利于相對人，即由行政主體一方負擔舉證責任為解決辦法。
行政訴訟中，對于舉證責任違法分配的、顯失公平、不利于行政相對人的舉證責任分配，經(jīng)法院查證后應不予采信。
�。ㄈ┬姓黧w認定事實(shí)時(shí)推定或認知違法
1、行政主體作出行政行為時(shí)除運用證據外，也運用推定獲得事實(shí)結論。行政推定是在行政領(lǐng)域根據某一事實(shí)的存在作出另一與之相關(guān)事實(shí)存在與否的假定。正確運用推定，既可提高行政效率，也可公正分擔舉證責任，緩解某些事實(shí)證明上的困難。行政推定可分為法律上的推定和事實(shí)上的推定兩大類(lèi)。法律上的推定是指法律規定的從已知的事實(shí)推論出未知事實(shí)或不依賴(lài)某種基礎性事實(shí)即推理出另一事實(shí)存在的過(guò)程。事實(shí)上推定是行政機關(guān)工作人員根據已確認的事實(shí)，依照經(jīng)驗和科學(xué)知識的推斷。其既要合法也要合理，如果據以作為事實(shí)認定的行政推定違背了法律的直接規定、法律精神、科學(xué)原理或社會(huì )公認的經(jīng)驗規則，其行政推定為違法推定。
2、行政認知是行政主體在作出行政行為過(guò)程中以一定形式直接認定某種事實(shí)的真實(shí)性，并據此作為事實(shí)認定基礎的過(guò)程。但這種認知過(guò)程不能以強調提高行政效率、節約行政成本而影響當事人的舉證責任分配。行政主體在行政認知上，如果對非屬無(wú)合理爭議的事實(shí)或讓相對人對應該行政認知的事實(shí)進(jìn)行舉證即屬違法認知。
三、行政訴訟取證和舉證期限
行政訴訟中的取證和舉證是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區別的概念。其聯(lián)系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機關(guān)對行政相對人而言的，是在行政訴訟之前行政機關(guān)在其作出具體行政行為時(shí)的作為；而舉證則是被告行政機關(guān)對法院而言的，是在作出具體行政行為之后，特定在行政訴訟過(guò)程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對審理結果具有決定性的作用，而對取證和舉證的期限作出規定是關(guān)鍵。在行政訴訟中規定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動(dòng)的拖延，又可及早確定案件的事實(shí)和性質(zhì)，實(shí)現行政效率和司法效益的統一。
�。ㄒ唬┬姓V訟取證期限
1、行政訴訟法第三十三條規定：“在訴訟過(guò)程中，被告不得自行向原告和證人收集證據�！边@一規定，僅規定在訴訟過(guò)程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提起訴訟之前，是否可以收集證據，法律出現了疏漏。
1991年的《意見(jiàn)》未作解釋。 1999年的《解釋》已經(jīng)明確，其第 26條第二款規定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起 10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據、依據，被告不提供或者無(wú)正當理由逾期提供的，應當認定該具體行為沒(méi)有證據、依據�！边@一規定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，在提起訴訟以前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。
2、行政復議機關(guān)取證的期限。有觀(guān)點(diǎn)認為，復議機關(guān)的復議程序的插入導致了情況的復雜化。其實(shí)不然。行政復議機關(guān)對原具體行政行為經(jīng)過(guò)全面審查，可以變更，甚至撤銷(xiāo)。那么，行政復議機關(guān)如果不行使調查收集證據的權力，就談不上全面審查。筆者認為，復議機關(guān)對原具體行政行為的復議，應局限在全面審查原行政機關(guān)作出具體行政行為之前。如果經(jīng)復議維持的，提起訴訟因為原行政機關(guān)是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前�！督忉尅访鞔_規定復議機關(guān)在復議過(guò)程中所收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據。如果復議機關(guān)作出變更或撤銷(xiāo)原行政機關(guān)的具體行政行為而提起的訴訟，由于復議機關(guān)成為被告，形成了一個(gè)新的具體行政行為，其取證期限亦可延續到復訴機關(guān)作出新的具體行為之前，其取證期限與《解釋》“提供作出具體行政行為的證據、依據”并不矛盾。
3、取證期限的例外情況。根據《解釋》只有兩種情況，一是被告作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據，但因不可抗力等正當理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過(guò)程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過(guò)程中沒(méi)有提出的反駁理由或者證據的。上述兩種例外情況，表面看來(lái)，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認為其取證的期限實(shí)質(zhì)沒(méi)有變，其取得的證據仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據，而決不能是作出行政行為之后出現的證據。
�。ǘ┬姓V訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據《解釋》，筆者理解為其舉證期限應當在收到起訴狀 10日內，而不是在整個(gè)一審作出裁判之前。在上述期限內不提供即可認定為舉證不能，被告承擔敗訴的后果。如果有正當理由逾期提供的，即出現上述例外取證理由的 （僅局限于這兩種正當的理由 ），可將舉證期限延長(cháng)到整個(gè)一審作出裁判之前�！督忉尅返� 31條第三款規定：“被告在二審過(guò)程中向法庭提交在一審過(guò)程中沒(méi)有提交的證據，不能作為二審法院撤銷(xiāo)或者變更一審裁判的根據�！边@說(shuō)明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過(guò)舉證期限的證據則失去價(jià)值。
2、原告或第三人的舉證期限�！督忉尅穼υ娉袚呐e證責任作了規定，但對舉證期限，法律和《解釋》未作規定。筆者認為，既然對被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對原告或者第三人的舉證期限也應作出規定，可以放寬到整個(gè)一審作出裁判之前。這與立法本意，保護行政相對人的合法權益并不矛盾。
四、被告履行舉證責任的標準
行政訴訟舉證責任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設定被告履行舉證責任的標準是十分必要的。在什么條件下說(shuō)明被訴行政機關(guān)完全履行了舉證責任，法律或司法解釋?xiě)撟鞒鲆幎�。筆者認為應具備以下標準：
1、具體行政行為所依據的事實(shí)，必須是特定法律規范所要求具備的事實(shí)。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規范所預先設定的事實(shí)要件必須得到滿(mǎn)足后方能實(shí)施。一是具體行政行為所依據的事實(shí)，必須是特定法律規范所要求具備的事實(shí)。如果具體行政行為所依據的事實(shí)，不是特定法律規范所要求的事實(shí)而適用特定的法律規范而作出的具體行政行為，則無(wú)法可依。二是特定法律規范規定的幾個(gè)事實(shí)要件，必須滿(mǎn)足幾個(gè)事實(shí)要件，缺一不可。例如，工商部門(mén)對某商場(chǎng)銷(xiāo)售超期食品進(jìn)行處罰，必須存在兩個(gè)事實(shí)要件，其一，商場(chǎng)有銷(xiāo)售超期食品的行為；其二，查出的食品確是超過(guò)保質(zhì)期的。兩者缺一不可，否則，據此作出的處罰的證據便得不到滿(mǎn)足。
2、任何事實(shí)要件都要有確鑿的證據支持。行政機關(guān)不得以強大的行政職權采取武斷專(zhuān)橫的態(tài)度作出具體行政行為。它所認定的每一個(gè)事實(shí)都應當有根據。在行政訴訟中，被告如果堅持認為具體行政行為是合法的，就應當提供證據證明它所認定的事實(shí)確實(shí)存在。如果沒(méi)有相應的證據支持，行政機關(guān)所認定的事實(shí)即為子虛烏有。
3、每一證據必須是可定案的依據�？啥ò傅淖C據，同三大訴訟的證據規則一樣，其標準是必須具備法律上的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、合法性。其真實(shí)性，即證據必須是客觀(guān)存在的事實(shí)，不能帶有任何主觀(guān)的成份。證據本身不能存在假定、推測、想象的成分。作為定案的證據，一定要在當事人所爭議的法律關(guān)系發(fā)生、變更、終止過(guò)程中和案件發(fā)生時(shí)形成的客觀(guān)事實(shí)。其關(guān)聯(lián)性，作為定案的證據必須與案件事實(shí)存在著(zhù)直接的或間接的聯(lián)系和因果關(guān)系。其合法性，一是證據的收集、調查必須符合法律規定的程序，違反程序取得的證據是非法的證據；二是事實(shí)必須具備法律所要求的特定形式，不具備法律要求的特定形式的證據也是非法證據。筆者認為，非法證據決不能提倡采納說(shuō)，如果那樣，“無(wú)法無(wú)天”的悲劇將會(huì )重演。
行政訴訟的舉證責任制度處于行政訴訟證據制度的核心地位。這一制度對于行政訴訟的后果產(chǎn)生決定性的作用。因此，法律或司法解釋?xiě)獙π姓V訟舉證責任制度不斷地加以充實(shí)和完善。
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