藥品監督行政執法文書(shū)案由

藥品監督行政執法文書(shū)案由

[摘要] 藥品監督行政執法文書(shū)案由書(shū)寫(xiě)缺乏統一標準，導致基層行政執法文書(shū)中案由表述存在諸多問(wèn)題。該文通過(guò)闡述案由的概念、功能、表述原則及依據，針對基層藥品監督執法文書(shū)案由表述中存在的問(wèn)題作出分析，并提出規范案由書(shū)寫(xiě)的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 執法文書(shū);藥品監督。

案由，通俗地講，就是案件發(fā)生的來(lái)由。規范書(shū)寫(xiě)案由是準確定性違法行為的先決條件，科學(xué)確定和使用案由，對于正確實(shí)施行政處罰，意義重大。但因藥監部門(mén)組建不久，案由書(shū)寫(xiě)缺乏約定俗成的標準，加之現行立法中對案由也未統一規定，導致基層行政執法文書(shū)中案由表述存在諸多問(wèn)題，本文對其作一粗淺分析，供同行交流。

一、案由的概念、功能、表述原則及依據 現代漢語(yǔ)詞典及最高人民法院均將“案由”解釋為案件的內容提要。法學(xué)理論認為“案由”的概念是指案件的性質(zhì)，即法律條文所規定的違法行為的名稱(chēng)，是對該種具體違法行為本質(zhì)特征的高度概括。案由大致可分為單一性、選擇性和概括性三種類(lèi)型，根據行為性質(zhì)又可分為作為和不作為兩大類(lèi)。案由的社會(huì )功能是指它對社會(huì )所產(chǎn)生的積極作用，因而其功能是多方面的，歸納起來(lái)主要有區分、評價(jià)、教育、預防和威懾等五項功能，但從行政處罰的角度來(lái)說(shuō)，區分功能是其最主要的功能。通過(guò)案由所傳遞的信息，人們可以大致可區分合法與違法、此種違法與他種違法的界限。案由表述一般應遵循法定性、準確性、明確性、科學(xué)性等基本原則�！端幤繁O督行政執法文書(shū)規范》第九條規定案由應當按照“一法兩條例”的“法律責任”、“罰則”及國家局行政規章中的規范用語(yǔ)填寫(xiě)，此即案由書(shū)寫(xiě)的法定依據[1]。法律條文對案由的描述方式大體有3種，即標題式、定義式和包含式，我國現行藥事立法多采用包含式。

二、案由表述中存在的問(wèn)題分析

(一) 案由書(shū)寫(xiě)過(guò)于簡(jiǎn)潔，要素缺乏

1、不當省略致案由表意不明，如“未取得《醫療器械經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證》經(jīng)營(yíng)醫療器械案”，對涉案器械類(lèi)別未作描述，鑒于經(jīng)營(yíng)第一類(lèi)醫療器械無(wú)須許可，因此對該類(lèi)案件必須標明涉案器械具體管理類(lèi)別，以免發(fā)生歧義;

2、違法主觀(guān)過(guò)錯形式未作表述致使案由不能成立，如“為假藥提供運輸條件案”。在行政處罰理論及實(shí)踐中，將相對人主觀(guān)過(guò)錯作為歸責條件的不多，法律也未作刻意要求，如不知情使用假藥仍要承擔部分法律責任，通常情況下對其主觀(guān)過(guò)錯無(wú)須描述。但對于特定違法行為，主觀(guān)過(guò)錯卻是其構成要件，如本案中，不知情運輸假藥可不承擔任何法律責任，因此案由中“明知為假藥”的主觀(guān)情節不可或缺;

3、對違法行為客觀(guān)構成要件表述不全致案由無(wú)法成立，如“使用其他醫療機構配制的制劑”，錯誤在于省卻了實(shí)施特定行為的具體狀況的描述。醫療機構使用其他醫療機構配制的制劑只要經(jīng)過(guò)批準，并未違法，只有未經(jīng)批準擅自使用才涉嫌違法，因此，“擅自”二字不可省略。

(二)案由書(shū)寫(xiě)過(guò)于冗長(cháng)，重復繁瑣

1、案由書(shū)寫(xiě)求全責備，在所有文書(shū)中均按照“違法主體+違法行為名稱(chēng)”的模式加以表述，實(shí)際上，案由本身并不包括違法主體，更何況除《調查筆錄》外，所有執法文書(shū)均有“當事人”一欄，如此表述，有重復之嫌;

2、過(guò)于糾纏細枝末節，案由冗長(cháng)繁瑣，如“銷(xiāo)售鹽酸克林霉素磷酸酯注射液等11種假藥案”。筆者認為，案由表述應以簡(jiǎn)潔、流暢、精當為原則，關(guān)鍵在于概括違法行為的本質(zhì)，而非描述具體違法行為，就本案而言，決定違法行為性質(zhì)的關(guān)鍵在于藥品本身的定性(究竟是假藥還是劣藥)，至于藥品的名稱(chēng)、劑型、數量并不影響違法事實(shí)的成立，對其詳盡表述并無(wú)必要。如刑法罪名中，對故意殺人犯罪行為，一般僅表述為“故意殺人案”，而非“故意殺死×××人案”。在實(shí)際執法過(guò)程中，有時(shí)因涉案藥品種類(lèi)繁多，也無(wú)法一一細加表述。

(三) 自立案由缺乏依據

一些執法人員對某些案件難以定性時(shí)，往往根據自身主觀(guān)臆斷，推定案由，如“使用不合格藥品案”。案由書(shū)寫(xiě)必須依照法律、法規、規章規定的規范性用語(yǔ)填寫(xiě)，因此對于創(chuàng )設案由應持謹慎態(tài)度。只有根據規范用語(yǔ)填寫(xiě)案由無(wú)法對案件進(jìn)行準確定性時(shí)才能適用“推理式案由”，如從無(wú)證個(gè)人處購進(jìn)藥品案件，因《藥品管理法》僅規定從無(wú)證企業(yè)購進(jìn)的法律責任，根據立法本意，結合國家局的相關(guān)批復精神，可表述為“從非法渠道購進(jìn)藥品案”。

(四)用詞不當使案由表意模糊

如“無(wú)《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》經(jīng)營(yíng)藥品案”，無(wú)證只是表明一種狀態(tài)，而造成當事人“無(wú)證”的原因究竟是其未取得相應資質(zhì)還是已取得許可證現已遺失，案由表意不明，而以“未取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》經(jīng)營(yíng)藥品案”則更能揭示違法行為本質(zhì)：經(jīng)營(yíng)藥品本身并不違法，但必須取得相應資質(zhì)，當事人未經(jīng)許可擅自從事藥品經(jīng)營(yíng)，理應接受處罰。

(五)違法主體不適格致使案由無(wú)法成立

正確表述案由，不僅要對違法行為準確定性，更要對當事人資質(zhì)予以確認，違法主體適格是案由成立的先決條件[2]。如某藥商銷(xiāo)售假藥經(jīng)查證屬實(shí)，首先必須核實(shí)其是否取得藥品經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，如無(wú)合法資質(zhì)，則只能以無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品立案，而銷(xiāo)售假藥則屬于“競合”行為作為從重處罰情節。

(六)特殊情況下的案由表述錯誤

1、單一案由中出現多個(gè)當事人，見(jiàn)于共同違法行為，如多人合伙無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品，雖然實(shí)施的是同一違法行為，也應分別立案查處，而不能以“李某等5人無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥品”作并案處理;

2、一案數由，如“無(wú)證經(jīng)營(yíng)藥械案”。根據“一案一卷”的要求，對當事人在同一時(shí)間實(shí)施多個(gè)違法行為的應分別立案，但對某一行為違反多個(gè)條款的法條競合行為，為便于書(shū)寫(xiě)，可按照法律責任大小列出主要案由而無(wú)須一一表述;

3、案由表述前后不一致，如立案后案由不能成立，卻在調查中發(fā)現當事人有新的違法行為而直接處罰結案，出現立案與結案案由不符，此種情況應先行撤案后重新立案。但如前后案由屬同類(lèi)案由，因對當事人合法權益無(wú)實(shí)質(zhì)影響，根據行政效率原則，行政機關(guān)可直接變更案由。如以出租許可證立案而以出借許可證結案;

4、選擇性案由表述不當，如“生產(chǎn)不符合醫療器械國家標準或行業(yè)標準的醫療器械案”，錯誤原因在于未將非選擇項排除，使案由定性不準確。

三、建議與思考

(一) 出臺指導意見(jiàn)，統一案由標準 雖然法學(xué)界建議對罪名進(jìn)行單獨立法的呼聲很高，但在刑法修訂過(guò)程中仍未采納這一意見(jiàn)。近年來(lái)，我國正處于藥事立法的高峰期，對案由制定規范時(shí)機尚不成熟。2005年12月，公安部以《治安管理處罰法》頒布為契機，印發(fā)《關(guān)于規范違反治安管理行為名稱(chēng)的意見(jiàn)》，國家局可借鑒這一做法，出臺指導意見(jiàn)，統一案由標準。

(二)修訂《藥品監督行政執法文書(shū)規范》 該規范第九條規定的案由填寫(xiě)依據僅列舉出“一法兩條例”及國家局規章，而隨著(zhù)一系列新法規(如《疫苗流通與預防接種管理條例》)的頒布實(shí)施，該規定已與立法現狀不符。建議將其修訂為：依據藥械管理法律、法規及規章中的規范性用語(yǔ)填寫(xiě)。而該條第三款關(guān)于案由書(shū)寫(xiě)的例舉式說(shuō)明“涉嫌銷(xiāo)售假藥×××口服液案”因缺乏可操作性，建議將其修訂為“銷(xiāo)售假藥案”。

(三)對現行執法文書(shū)的修改建議

1、修改執法文書(shū)名稱(chēng) 《立案申請表》是案由確立的首要環(huán)節，該文書(shū)格式并無(wú)不妥，但其名稱(chēng)是否合適值得商榷�！吧暾垺币话阒府斒氯讼蛐姓�機關(guān)提出的請求，如犯罪嫌疑人在羈押時(shí)要求取保候審，可由其本人或代理人填寫(xiě)取保候審申請書(shū)，而立案申請表是由執法人員填寫(xiě)報請領(lǐng)導審批的法定文書(shū)，因此將其更正為《立案審批表》更為妥當

2、調整執法文書(shū)格式 《調查筆錄》、《先行登記保存物品通知書(shū)》及《查封扣押物品通知書(shū)》作為對外文書(shū)，均設定“案由”一欄，筆者認為應當刪除，理由如下：

(1)實(shí)際執法過(guò)程中經(jīng)常遇到在調查取證或采取查扣物品、保存證據時(shí)立案條件不足，造成此欄無(wú)法填寫(xiě)，如無(wú)證經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售藥品后逃離現場(chǎng)，執法人員只有對相關(guān)證人先行制作調查筆錄后方可立案;

(2)調查取證是執法人員的法定職權，而查扣物品、保存證據是基于法律規定，《行政處罰法》僅規定在實(shí)施查封扣押及保存證據時(shí)必須經(jīng)過(guò)審批，立案并非其法定前置程序，《藥品監督行政處罰程序規定》第二十四條規定：對查封、扣押物品，應當在7日內作出是否立案的決定，既然查扣物品時(shí)可能尚未立案，何來(lái)“案由”;

(3)不利于保護相對人的合法權益，《調查筆錄》作為對外文書(shū)，接受調查的對象具有不確定性(可調查當事人以外的其他證人)，在當事人違法行為尚未查證之前，將其涉嫌違法案由“公之于眾”，不可避免會(huì )影響其商譽(yù)、信譽(yù)乃至社會(huì )聲譽(yù)，甚至會(huì )帶來(lái)難以挽回的損失�？傊�，案由僅是行政機關(guān)內部統一違法行為名稱(chēng)、便于案件分類(lèi)和進(jìn)行稽查工作統計之需，對當事人并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)法律后果，因此建議在所有對外文書(shū)中不再設定“案由”一欄。

3、增加執法文書(shū)種類(lèi) 根據藥品監督行政處罰程序有關(guān)規定，對先行登記保存物品應當在7日內作出行政處理決定，立案作為行政處理決定方式，執法機關(guān)理應及時(shí)告知當事人，但以何種形式告知，尚無(wú)統一規定。而在對外文書(shū)不再設定案由時(shí)，可能會(huì )出現當事人在接受調查時(shí)對自身涉案情況毫不知情的尷尬，為解決上述難題，建議增加《立案通知書(shū)》，以書(shū)面形式告知當事人涉案情況，保障其知情權的實(shí)現。

吳問(wèn)勝(安徽省南陵縣食品藥品監督管理局，安徽南陵 241300)

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