基層金融機構內部控制問(wèn)題研究

基層金融機構內部控制問(wèn)題研究

　　近年來(lái)，隨著(zhù)金融改革不斷深入，引起了金融機構內部控制這一金融運行的微觀(guān)基礎發(fā)生了較大變化，尤其是基層金融機構內部控制呈現“機制功能弱化”，隱藏著(zhù)巨大的金融風(fēng)險。同時(shí)，我國已經(jīng)加入世界貿易組織，金融機構面臨的競爭形勢更加嚴峻，各種金融風(fēng)險漸已顯現，現有的金融內部控制機制尚不能完全適應防范、化解金融風(fēng)險的需要。為此，必須強化內部控制機制，重新構建科學(xué)、有效的內部控制機制，增強金融機構內部控制效果，這對于防范金融風(fēng)險具有重要的現實(shí)意義。

　　一、健全基層金融機構內部控制機制的必要性

　　金融機構內部控制作為對金融業(yè)務(wù)進(jìn)程進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣、監督制約的動(dòng)態(tài)控制機制，對防范和化解各種金融風(fēng)險都發(fā)揮著(zhù)重要作用。一是有利于正確貫徹執行國家各個(gè)時(shí)期方針政策、法律法規以及中央銀行監管的規章，使金融機構經(jīng)營(yíng)不偏離方向，減少金融機構經(jīng)營(yíng)風(fēng)險；二是有利于防止金融資產(chǎn)流失，確保金融資產(chǎn)安全、完整與增值；三是有利于實(shí)現金融業(yè)務(wù)操作的規范化、科學(xué)化和程序化，有效抵制來(lái)自各方面干擾性因素的影響，提高金融工作效率，增強金融業(yè)務(wù)運作的透明度；四是有利于金融機構及時(shí)發(fā)現自身問(wèn)題的癥結并及時(shí)采取措施給予糾正，將金融風(fēng)險有效控制在合理的預期范圍內；五是有利于明確金融機構內部各職能部門(mén)及其員工的職責范圍，實(shí)行金融決策、具體執行、事后監督三方分離，增強金融機構自我約束、自律管理的能力，減少金融管理風(fēng)險；六是有利于嚴格執行各項規章制度，堵塞金融業(yè)務(wù)漏洞，不給金融犯罪分子可乘之機，以達到防范金融風(fēng)險的目的�？傊�，面對此起彼伏、肆意沖擊的金融風(fēng)險，只有積極穩妥地建立、健全金融機構內部控制機制，才能有效地防范金融風(fēng)險。

　　二、基層金融機構內部控制現狀及成因

　　內部控制機制作為基層金融機構對各職能部門(mén)及其工作人員，從事業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險控制、制度管理和相互制約的方法、措施與程序。在防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，維護資金安全，確保穩健經(jīng)營(yíng)中起著(zhù)不可替代的作用。近年來(lái)，各基層金融機構在強化內控控制機制方面進(jìn)行了不懈的努力和探索，健全了內部控制機制體系，但由于受多種不良因素影響，內部控制機制還存在諸多不容忽視的問(wèn)題，具體表現在以下幾方面：

　�。ㄒ唬┧枷虢逃�薄弱，工作不到位。隨著(zhù)金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，銀行業(yè)間的競爭日趨激烈，為了擴大生存空間，提高經(jīng)濟效益，基層金融機構“重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕思想教育”現象日益明顯，忽視對干部職工的職業(yè)道德和遵紀守法教育，“兩手抓，兩手都要硬”的工作方針沒(méi)有落到實(shí)處，思想教育工作流于形式，放松了對干部職工的世界觀(guān)、人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)的改造。從近年來(lái)基層金融機構所發(fā)生的違法違紀案件分析可以看出，犯罪分子往往是放松了學(xué)習和思想上的改造，在資產(chǎn)階級腐朽思想的侵蝕下，政治信念發(fā)生了動(dòng)搖，一味追求金錢(qián)，追求享樂(lè )，私欲膨脹，人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)被扭曲，直至見(jiàn)利忘義，以身試法。如農行冠縣支行袁葆華金融詐騙案即為典型一例。冠縣斜店農業(yè)銀行所曾是農行冠縣支行的一面旗幟，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)多年居于全縣農業(yè)銀行所之首，在突出經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)的掩蓋下，有關(guān)領(lǐng)導放松了對該所主任袁葆華思想品德、人生價(jià)值觀(guān)等方面的教育。袁某利用職務(wù)之便，大肆開(kāi)具假存單，于濟南、濟寧等地套取銀行信貸資金，然后高息放貸，賺取高額利息之差，從中謀取非正當利益，之后大肆揮霍，最終走向犯罪的深淵。

　�。ǘ�）內控意識薄弱。目前，基層金融機構對內部控制缺乏系統性認識，錯誤地認為建立健全內部控制機制就是建章立制，有了規章制度就有了內部控制機制，忽視了內部控制是一種業(yè)務(wù)過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)監督機制。更有甚者將內部控制與業(yè)務(wù)發(fā)展對立起來(lái)，認為內部控制禁錮思想、束縛手腳，影響金融業(yè)務(wù)發(fā)展，于是有意無(wú)意地突破內部控制的限制，盲目開(kāi)展各項業(yè)務(wù)活動(dòng)，參與無(wú)序競爭，從事違規經(jīng)營(yíng)。

　�。ㄈ�）有章不循，制度不落實(shí)。金融系統的違規違法事件，雖然有犯罪分子自身放松思想改造等方面的原因，但內部控制制度失控和職能部門(mén)監管不嚴是使犯罪分子屢屢得逞的主要原因，尤其是各業(yè)務(wù)崗位之間責任不明，相互監督、相互制約機制形同虛設，部分從業(yè)人員對待工作敷衍了事，使各項內控制度得不到落實(shí)。如某縣中行信用卡業(yè)務(wù)部會(huì )計韓某挪用銀行巨額資金案件，就是因為犯罪分子利用內部控制的失控，在長(cháng)達一年多的時(shí)間里，采取制作假傳票，總記總帳不記分戶(hù)帳，協(xié)助他人惡意透支等手段，先后挪用銀行資金28筆，金額高達206萬(wàn)多元，給國家財產(chǎn)造成了巨大損失。

　�。ㄋ模﹥炔靠刂颇康牟幻鞔_。一些基層金融機構貫徹執行內部控制措施，不是為了防范化解金融風(fēng)險、堵塞漏洞、杜絕違規違法行為發(fā)生，而是為了裝潢門(mén)面，做給別人看，應付上級行檢查的。日常工作中，不能拿出時(shí)間和精力檢查內部控制落實(shí)情況，不積極自覺(jué)履行內部控制制度，每逢內部控制檢查來(lái)臨，大肆舞弊，欲蓋彌彰，抓緊時(shí)間補辦內部控制手續，甚至在空白的檢查記錄上簽字，檢查內容由經(jīng)辦人員填寫(xiě)等。

　�。ㄎ澹┨幜P措施乏力。盡管各金融機構不同程度地制定了一些相關(guān)的內控制度，也取得了一定成效，但責任事故和經(jīng)濟案件仍不時(shí)發(fā)生，其主要原因是正面要求多，寄希望于人們責任意識的增強和思想覺(jué)悟的提高，對越權行事、違規操作及弄虛作假者沒(méi)有具體而強有力的處罰措施，處理問(wèn)題往往批評教育多，或罰款了事，使一些人在執行內控制度上始終缺乏緊迫感、危機感，更使一些人挺而走險，走上犯罪的道路。

　　三、改革新形勢下，基層金融機構內部控制薄弱，容易形成新的金融風(fēng)險源，削弱了基層金融機構的競爭力。

　　近年來(lái)，隨著(zhù)金融體制改革的不斷深入，引起金融機構內部控制發(fā)生了較大變化，主要表現在：一是基層金融機構的機構撤并、員買(mǎi)斷與內退等各項金融改革措施逐漸出臺，引起各方利益的變化，容易產(chǎn)生新的風(fēng)險源；二是目前正處于改革過(guò)渡期，金融機構新舊體制處于前后銜接時(shí)期，基層金融機構內部往往是一個(gè)人員兼職數個(gè)崗位；三是改革利益分配不平衡，引發(fā)各種利益矛盾，常常使基層金融機構內部控制流于形式；四是外資銀行的涌入，基層金融機構面臨的競爭形勢將更加嚴峻。上述>綜合因素導致基層金融機構內部控制機能弱化，基層金融機構的金融風(fēng)險不斷涌現，削弱了基層金融機構的競爭能力。為此，研究基層金融機構內部控制問(wèn)題，對于防范金融風(fēng)險具有重要的現實(shí)意義。

　　（一）內部控制機制薄弱形成道德風(fēng)險

　　金融機構的內部控制是一種自律行為，它是指金融機構為實(shí)現經(jīng)營(yíng)目標，通過(guò)制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法，對金融風(fēng)險進(jìn)行事前防范、事中控制和事后評價(jià)的動(dòng)態(tài)過(guò)程的運行機制。然而，基層金融機構內部控制機制運作中，“重事后監督、輕事前事中風(fēng)險防范”，“重經(jīng)營(yíng)、輕管理”的思想傾向比較嚴重，忽視了對可能產(chǎn)生的風(fēng)險隱患進(jìn)行防范和分析。更為值得注意的是，近年來(lái)，部分基層金融機構為加強所謂“金融服務(wù)”而拋棄了內部控制機制。時(shí)間久已，容易形成金融機構的道德風(fēng)險。

　　（二）內控機制建設帶有明顯的“亡羊補牢”性質(zhì)，缺乏金融創(chuàng )新業(yè)務(wù)控制的前瞻性

　　我國現已加入世界貿易組織，國內金融業(yè)務(wù)與國際金融迅速接軌，加上現代科技手段的引入，進(jìn)一步促進(jìn)了金融業(yè)務(wù)的創(chuàng )新，原有的傳統內部控制監督制約機制已不能適應新興業(yè)務(wù)特別是金融創(chuàng )新業(yè)務(wù)的需要，而相應的新興業(yè)務(wù)內部控制措施沒(méi)有及時(shí)加以配套，容易形成內部控制領(lǐng)域的盲點(diǎn)。同時(shí)，部分基層金融機構現有的內部控制機制，無(wú)論是管理方式、設計內容還是運作效能都帶有明顯的滯后性與補救性。主要表現在：有的內控制度已經(jīng)不適應業(yè)務(wù)營(yíng)運需要，特別是新辦業(yè)務(wù)，原有的制度不足以覆蓋所有的風(fēng)險源，急需完善充實(shí)；管理監控制度明顯滯后，有的先辦業(yè)務(wù)，后建立內控制度，甚至長(cháng)期沒(méi)有相應的規章制度，往往待出現風(fēng)險后，再以“血的教訓與巨額金融資產(chǎn)的損失”為代價(jià)，做“亡羊補牢”式的補充完善工作。在對金融創(chuàng )新業(yè)務(wù)風(fēng)險的防范方面，內控機制建設呈現出明顯的時(shí)間滯后性與機制效能滯后性。

　　（三）內部控制機制“控人”與“用人”存在著(zhù)誤區

　　金融機構內部控制中的決策、執行與監督都是人的行為，人員內部控制認識與道德品質(zhì)的好壞直接影響著(zhù)金融機構內部控制機制運行效果。部分基層金融機構人員綜合素質(zhì)相對較低，對金融機構內部控制缺乏系統性認識，在內部控制機制執行過(guò)程中，“控人”失度與“用人”失察并存，大大降低了金融機構內部控制效果。如部分基層金融機構在內部控制執行中，往往采用“重罰”等“控人”形式來(lái)達到內部控制防范金融風(fēng)險的目的，但結果往往適得其反。如部分金融機構在信貸風(fēng)險控制中，采用嚴厲的“追究第一責任人”制度，即風(fēng)險一旦形成，信貸第一責任人將面臨被開(kāi)除公職的危險，致使信貸人員談貸色變，影響了信貸業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。另一方面，面對日趨激烈的金融競爭形勢，基層金融機構對一線(xiàn)負責人的任命和測評、一線(xiàn)業(yè)務(wù)員的錄用和考核，往往把社會(huì )關(guān)系或攬存量作為任用的重要依據，而疏于對道德品質(zhì)的考察，這就為一些品行不端者趁機把持關(guān)鍵崗位提供了可能，給業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了巨大的金融風(fēng)險。

　　（四）內部監督流于形式，導致監督效能低下

　　金融機構內部監督部門(mén)是對各崗位、部門(mén)業(yè)務(wù)工作進(jìn)行全面監督與反饋的最后屏障。內部控制運作中的所有問(wèn)題、差錯、隱患均在此發(fā)現。但從運行情況看,現行的基層金融機構內部監督部門(mén)，既要接受機構主管的領(lǐng)導，又要監督機構主管的工作。盡管基層金融機構普遍建立了內部控制監督制約機構與規章制度，但個(gè)別金融機構領(lǐng)導人特別是基層領(lǐng)導人游離于內部控制監督之外，隱含著(zhù)較大的風(fēng)險隱患。在上級重業(yè)績(jì)考核與本單位領(lǐng)導的雙重壓力下，金融機構內部監督部門(mén)往往不敢嚴格履行監督職責，對審查出的問(wèn)題更不敢上報，這種自己監督自己的行為，由于缺乏獨立性和權威性，大大降低了內部控制監督的效能。

　　四、強化基層金融機構內部控制的對策建議

　　對于基層金融機構內控管理機制方面存在的問(wèn)題，應當引起重視。正確的做法是，正視這些問(wèn)題，縣級人民銀行和金融機構都要從維護本轄區金融體系穩健發(fā)展的高度出發(fā)，共同采取積極有力的措施，逐步加以克服解決。

　　(一)加強思想教育，增強遵紀守法意識。深入開(kāi)展思想教育和法律培訓工作，利用典型案例，使干部職工看到多少蛇吞大象心不足者紛紛落馬淪為階下囚，以警世啟蒙，引以為戒，從而樹(shù)立起干部職工遵紀守法、敬業(yè)愛(ài)崗、恪盡職守的精神，增強遵紀守法意識和自覺(jué)地遵守內部規章制度。還要教育干部職工珍惜幸福的家庭和美好的生活，提高“免疫力”，以嚴格的制度來(lái)約束自己的行為。在加強教育的同時(shí)，各級領(lǐng)導要多與干部職工交流，掌握思想動(dòng)態(tài)，做好轉化工作，使之牢固樹(shù)立依法辦事、依法經(jīng)營(yíng)的思想，克服有法不依、有章不循的不良傾向。

　　(二)正確灌輸，提高對內控機制的認識。正確認識內控機制的重要性是建立健全內控機制的根本保證，基層金融機構各級領(lǐng)導要認真組織員工學(xué)習《加強金融機構內部控制的指導原則》，通過(guò)學(xué)習，糾正對內控機制的對立思想和片面認識，使大家認識到內控機制的重要性，并把自己的行為與內控管理融為一體，從而提高員工遵章守紀的自覺(jué)性和加強內控建設的積極性。

　�。ㄈ�）、強化管理，確保內控制度落實(shí)。為了保證內控制度的嚴格執行，必須要加強內部管理。一是各金融機構在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)，必須嚴格按照《指導原則》以及相關(guān)的“崗位手冊”和“業(yè)務(wù)指導”規定程序操作，不準許反程序操作或省略程序運作，要避免任何人獨立完成一個(gè)交易活動(dòng)的全過(guò)程而不受到監控和制約。二是充分發(fā)揮監管、紀檢、監察等職能部門(mén)防范風(fēng)險的效能。這些部門(mén)要具有相對的獨立性和權威性，通過(guò)他們可以對本系統的內部控制制度和管理層的權力制衡機制的執行情況進(jìn)行全面監督。三是確立科學(xué)嚴格的業(yè)務(wù)考核制度，制定合理可行的考核辦法，量化指標，講求實(shí)效，完善獎優(yōu)罰劣的激勵機制。四是加強對要害部門(mén)和重要崗位的制約和監督，必須嚴格實(shí)行重要業(yè)務(wù)崗位的干部輪換和離任稽核制度�？傊�，在嚴密的內控管理機制下，每一個(gè)部門(mén)和職務(wù)，每一項工作和程序，每一個(gè)環(huán)節和步驟都嚴格按照規章制度執行，從而真正樹(shù)立起金融系統“三鐵”信譽(yù)。

　�。ㄋ模�、采取措施，加強內控制度建設。積極清理整頓現有的內控制度，按照金融法規和《加強金融機構內部控制的指導原則》的要求，對各項內控控制制度和業(yè)務(wù)規章、機構和崗位設置、決策和管理議事規則及操作程序進(jìn)行一次全面檢查，找出問(wèn)題和漏洞，在此基礎上，該建立的建立、該完善的完善。各基層金融機構在制定、完善內控制度時(shí)，要注意適應性、有效性、協(xié)調性，不能盲目地采用其行的工作方法，而應根據自身的條件和特點(diǎn)，采用相適應的內部控制制度，制度不能過(guò)于復雜和煩瑣，以致難于執行，也不能過(guò)于粗糙和簡(jiǎn)單，缺乏嚴密性和制約性，要具有明確的目標，銜接的體系和預期要達到的目的。此外，還應制定出防止系統失控的管理控制措施，從而形成一套環(huán)環(huán)相扣、科學(xué)嚴密的內部控制體系。

　�。ㄎ澹�、強化責任追究制。從實(shí)踐效果看，“一級抓一級，層層抓落實(shí)”的內控責任制模式值得推廣。其主要的做法是：明確各部門(mén)、各崗位和下屬分支機構的內控職責。一級對一級負責，各相關(guān)人員必須切實(shí)履行所負職責，杜絕經(jīng)濟案件及差錯事故的發(fā)生，防范與化解金融風(fēng)險。對越權行事、違規操作及弄虛作假的，即使不出問(wèn)題也要一查到底，堅決追究責任；如果造成資金損失，要追究經(jīng)濟和行政責任，甚至刑事責任，從而增強執行內控制度的緊迫感、危機感。

　�。�六）、縣級人民銀行要做好基層金融機構內控建設的指導和監督�？h級人行要采取多種形式，對基層金融機構負責人就內部控制的內容和要求進(jìn)行培訓，使其增強防范和化解金融風(fēng)險的意識和能力。同時(shí)，要全面評價(jià)金融機構內部控制的總體有效性。對金融機構內部控制環(huán)節上存在的問(wèn)題和漏洞，有針對性地提出解決辦法和措施。要進(jìn)一步加強對金融機構內部稽核工作的檢查和監督，基層人行實(shí)施監管時(shí)，要將被監管單位內部稽核工作的開(kāi)展情況作為監管的內容，對于內部稽核工作開(kāi)展不力的金融機構，要加大監管和處罰力度�；鶎咏鹑跈C構在內部控制機制中存在的各種問(wèn)題，若不及時(shí)加以解決，將直接影響金融機構經(jīng)營(yíng)目標的實(shí)現，甚至影響其生存。為此，基層人民銀行及各金融機構要正視問(wèn)題的存在，找出問(wèn)題的癥結，從維護轄區金融穩健發(fā)展的高度出發(fā)，以創(chuàng )建金融安全區為契機，采取積極有效措施，逐步加以解決，增強利用內部控制機制防范風(fēng)險的能力,完善金融內部控制體系，防范金融風(fēng)險源的產(chǎn)生。

　�。ㄆ撸�、轉變觀(guān)念，重新構建金融機構內部控制機制

　　金融從業(yè)人員，尤其是高級管理人員，要轉變傳統的內部控制觀(guān)念，深刻認知“內部控制機制”范疇，改變過(guò)去“重事后、輕事前、事中”的內部控制做法，重新構建全方位的內部控制機制。將內部控制建設作為一項重要的基礎工作來(lái)抓，按照防范和化解金融風(fēng)險的要求，對現行的各項內部控制機制進(jìn)行全面、系統、科學(xué)的整理、修改和充實(shí)，提高內部控制機制的效能。

　�。ò耍�、提高金融從業(yè)人員內部控制意識，增強“人控”觀(guān)念，提高“用人”水平

　　所謂“人控”，就是金融從業(yè)人員的自我控制觀(guān)念與能力。加強內部控制隊伍建設，提高金融從業(yè)人員內部控制能力，關(guān)鍵在于增強“人控”觀(guān)念。要加強對金融從業(yè)人員的“愛(ài)崗敬業(yè)”教育，增強金融從業(yè)人員的內部控制意識，使他們能夠自覺(jué)執行各項內部控制制度，從嚴約束自己的行為，從而達到直接控制的目的。在人員任用方面，要做到“知人善任”，提高“用人”水平。管理職能部門(mén)要配備政治思想素質(zhì)較高，又具有一定理論水平和豐富實(shí)踐經(jīng)驗的人才，同時(shí)，要不斷提高其自身的業(yè)務(wù)知識和業(yè)務(wù)技能，適時(shí)更新知識結構，使之與不斷發(fā)展的金融業(yè)務(wù)需要相適應，這是保證內部控制機制得以暢通運行的重要基礎。

　�。ň牛�、基層金融機構內部控制監督職能部門(mén)應單獨“分離”

　　現行體制下，由于內部監督機制不合理，金融機構要走出“自己監督自己”的邏輯怪圈是不可能的，只有將基層金融機構的內部控制監督職能單獨“分離”，賦予內部控制監督部門(mén)高度的工作獨立性和權威性，實(shí)現內部控制系統的三權制衡，使監督者只對上級行負責，而與本級決策者、執行者完全分離，才能真正加強內部控制監督職能，完善監督檢查、審計手段，從而起到監督控制與防范金融風(fēng)險的作用。

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