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農村土地糾紛案審理情況調查報告
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農村土地糾紛案審理情況調查報告1
建設社會(huì )主義新農村是黨中央從全面建設小康社會(huì )的目標出發(fā)作出的重大決策，也是一項惠及廣大農民的民心工程。在推進(jìn)新農村建設中，國家全面取消農業(yè)稅，對農村、農民和農業(yè)實(shí)行一系列優(yōu)惠政策，極大地調動(dòng)了農民依靠土地勤勞致富的積極性，土地作為農民賴(lài)以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎，在新形勢下地位更加重要。江北區屬重慶市主城區之一，轄9街3鎮，除魚(yú)嘴、復盛、五寶三個(gè)農業(yè)鎮外，其它街道包含有部分農村。轄區農村地處城市周邊，農村土地開(kāi)發(fā)、流轉頻繁，伴隨而來(lái)的是涉及農村土地承包、調整、流轉、開(kāi)發(fā)建設等方面的糾紛案件迅速增多。開(kāi)展農村土地糾紛案件專(zhuān)題調研，分析審理農村土地案件中出現的新情況、新問(wèn)題，總結審判經(jīng)驗，對充分發(fā)揮人民法院的審判職能作用，更加妥善地審理好農民土地糾紛案件，增強服務(wù)新農村建設的自覺(jué)性、主動(dòng)性、實(shí)效性，為建設社會(huì )主義新農村提供有力司法保障，具有十分重要的作用。
一、農村土地糾紛案件的基本情況
近年來(lái)，隨著(zhù)城市建設發(fā)展，城郊農村土地開(kāi)發(fā)日趨活躍，由此引發(fā)的農村土地糾紛案件已經(jīng)成為法院審理的重點(diǎn)和難點(diǎn)案件之一。XX年至XX年5月，我院受理農村土地糾紛案件26件。其中XX年3件；XX年5件；XX年6件；XX年1-5月12件。農村土地糾紛案件是與農民對土地的重視程度，農民的法律意識，國家土地法律政策的調整，土地價(jià)值提升相關(guān)聯(lián)的。
(一)農村土地糾紛案件的特點(diǎn)
一是案件數量逐年上升。特別是國家取消農業(yè)稅后，農村土地價(jià)值凸顯，土地糾紛案件上升勢頭迅猛。僅今年前5個(gè)月，我院受理的農村土地糾紛案件就占到近三年來(lái)同類(lèi)案件的46.2%。二是案件類(lèi)型日益呈現出多樣性。XX年以前的案件，矛盾比較單一，主要集中在土地被國家開(kāi)發(fā)征用后，土地補償金、安置費、青苗和附著(zhù)物補償費分配方面，XX年以后，侵犯農民土地承包經(jīng)營(yíng)權、土地流轉、違規收回土地、離婚分割承包地等類(lèi)型的案件不斷增多。三是訴訟主體和法律關(guān)系日趨復雜。XX年以前的土地糾紛案件訴訟主體單一，主要是作為土地承包者的農民與所在村社，XX年以來(lái)逐步擴展到承包戶(hù)家庭成員之間、承包人之間、村社與流轉租用人之間，部分案件存在原、被告和第三人等多方當事人。案件既是合同糾紛又有侵權行為，法律關(guān)系也更加復雜。四是容易引起矛盾激化和集體性上訪(fǎng)事件。大規模開(kāi)發(fā)征占農業(yè)用地，影響眾多農民的切身利益，容易引發(fā)集體訴訟。這類(lèi)案件牽涉面廣，案件的復雜疑難程度和社會(huì )影響大，稍有不慎容易導致群體性上訪(fǎng)事件。
(二)農村土地糾紛案件的主要類(lèi)型
最高人民法院《關(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，明確了人民法院作為民事案件受理農村土地糾紛案件的五種情形：農村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)侵權糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權繼承糾紛以及對承包地征收補償費分配引起的糾紛，這是法律上比較宏觀(guān)的劃分。從我院受理案件情況分析，土地糾紛案件主要表現為以下七種具體類(lèi)型：
1.村民之間轉包土地引發(fā)的糾紛。法律規定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權可依法采取轉包方式流轉。農民把自己的承包土地轉包給其他村民耕種，在履行轉包協(xié)議中發(fā)生矛盾，雙方不能協(xié)調一致，訴請法院解決。這類(lèi)案件從爭議根源來(lái)看又表現出多樣性。一是因轉包地被開(kāi)發(fā)或出租后補償費歸屬問(wèn)題發(fā)生矛盾。轉包土地被開(kāi)發(fā)或租用后，土地補償費、青苗費、附著(zhù)物賠償費歸原承包人所有或是歸現耕種人享有，雙方莫衷一是，基層組織又協(xié)調不了。二是在轉包土地上種植特定作物引起糾紛。村民之間簽訂土地轉包合同后，轉包方在地上種植花木、經(jīng)濟作物等，引起原承包人不滿(mǎn)。原承包人見(jiàn)效益較好，想提前收回土地，便以影響土地肥力為由，阻止轉包人在該耕地上種植經(jīng)濟作物和綠化樹(shù)木，雙方發(fā)生糾紛。原承包戶(hù)要求解除轉包協(xié)議，收回承包地。
2.村民與村社之間履行特殊承包合同引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費產(chǎn)生糾紛。村民承包集體所有的魚(yú)塘等，在合同履行中，承包戶(hù)以村社提供的魚(yú)塘不符合使用條件,自己未獲得預期收益為由，減扣或拒付承包費，其他村民對此不滿(mǎn)，社里起訴要求給付租金。二是承包果園開(kāi)發(fā)后因賠償款分配引起糾紛。村民承包集體所有的果園并添加種植果樹(shù)，合同期限屆滿(mǎn)前果園土地被國家開(kāi)發(fā)征用，果樹(shù)賠償款歸誰(shuí)引起爭議。社里稱(chēng)賠償款是國家賠給社里的，與承包個(gè)人無(wú)關(guān)。承包人則認為自己在承包期內添植了果樹(shù)，又為培育果樹(shù)付出了辛勤的勞動(dòng)，要求分得相應款項。三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛。承包人與村社簽訂協(xié)議承包集體所有的荒地種植果樹(shù)、林木，后來(lái)由于城市擴張，承包戶(hù)未種植果樹(shù)、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公憤，社里為平息矛盾起訴承包人要求收回土地。
3.離婚分割承包地引起的糾紛。以前的離婚案件中由于雙方都未提出土地問(wèn)題，法院處理離婚案件時(shí)一般不主動(dòng)涉及承包地分割。近年來(lái)由于土地價(jià)值大增，當事人因離婚提出承包地分割的情況較為普遍。有的是在離婚案件審理中要求一并分割承包地，有的是在離婚后單獨提起承包地分割的訴訟。
4.土地集中流轉后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶(hù)同意，社里把土地集中對外流轉(多為出租)，合同履行中個(gè)別原承包人認為租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包經(jīng)營(yíng)權為由，訴請撤銷(xiāo)村集體與他人簽訂的出租協(xié)議，恢復土地承包經(jīng)營(yíng)權。這類(lèi)案件涉案人數眾多，涉及多方當事人利益，處理起來(lái)頗為棘手。
5.未按程序發(fā)包或調整土地引起的糾紛。村社干部隨意將農民的承包地另行發(fā)包給他人，侵害農民土地承包經(jīng)營(yíng)權的案件大量存在。一是原承包人把土地轉包或借給他人耕種后，村社直接將土地發(fā)包給耕種人。如有的原承包戶(hù)把土地借給其他人耕種，農稅、提留等由耕種人交納，在第二輪土地承包時(shí)，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地發(fā)包給耕種人，原承包人請求歸還土地時(shí)，才發(fā)現自己的承包地早已被另行發(fā)包給他人。原承包人遂以村社侵權，向法院起訴訟請求返還承包地。二是村社干部濫用職權隨意調整承包地，侵害農民土地承包經(jīng)營(yíng)權。
6.因客觀(guān)情況發(fā)生無(wú)法預料的重大變化致土地流轉租金低廉誘發(fā)的糾紛。這類(lèi)案件主要表現在其他方式承包中。涉及集體所有的林地、荒山等，約定承包時(shí)間很長(cháng)，一般為50年。由于簽訂合同在中央出臺系列惠農政策措施之前，土地價(jià)值還未充分體現出來(lái)，約定租金中含有上交國家的稅費，隨著(zhù)免征農業(yè)稅及農業(yè)補貼政策的落實(shí)，純受益性質(zhì)的租金水平大大降低，造成顯失公平的結果，引起村民普遍不滿(mǎn)，村社向法院提起訴訟，請求解除合同。
7.村社收回外出打工人員承包地引發(fā)的糾紛。農民在外打工并在城里買(mǎi)房安家，舉家遷移出原籍，村社以承包人戶(hù)口已不在農村為由收回土地，承包人不服向法院起訴要求廢除村社決定，恢復土地承包經(jīng)營(yíng)權。
二、我院審理農村土地糾紛案件遵循的主要原則
農村土地糾紛案件涉及理論復雜、政策性強、敏感度高、處理難度大，妥善處理土地糾紛不單純是法律問(wèn)題，而是關(guān)乎維護農民合法權益，促進(jìn)社會(huì )主義新農村建設的重大社會(huì )問(wèn)題。把握好農村土地糾紛案件審理的總體原則，對于妥善處理這類(lèi)案件十分必要。
1.保護農民土地承包關(guān)系的穩定與合法流轉。按照我國《農村土地承包法》規定，農民擁有法律賦予的長(cháng)期而穩定的土地承包經(jīng)營(yíng)權，在法定承包期限內，任何組織和個(gè)人不得違法調整和收回承包地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地，這是審理農村土地糾紛案件應把握的基本原則。
2.把握好法律與政策的關(guān)系。在我國，政策和法律有著(zhù)統一的指導思想、政治方向和利益基礎，本質(zhì)上是一致的，在出現法律空白時(shí)相應的政策可以給予補充。但是，政策與法律在制定機關(guān)和程序、表現方式、實(shí)施方式、效力范圍等方面都存在區別，政策和法律各有其獨特的不能互相取代的調整機制。在法律沒(méi)有修改之前，應當堅持依法辦事，假如必須按照政策辦事，也不能損害公民在法律結構中所取得的合法權益。國家土地政策是國家有關(guān)部門(mén)針對土地利用、開(kāi)發(fā)情況，土地政策運行中出現的問(wèn)題的政治決策和對策。在目前農村土地糾紛處理方面，政策的調節作用相當強*。法律調節具有強制性，政策具有導向性，處理二者關(guān)系應堅持政策調節服從法律調節，在法律沒(méi)有規定或法律與政策存在沖突時(shí)，應當按照法律原則正確適用相關(guān)政策。
3.正確處理法律、政策與村民自治、鄉規民約的關(guān)系，力求法律效果與政治效果、社會(huì )效果的統一。從我國的國情來(lái)看，除了政策、法律對農村土地的調整、規范，還普遍存在農村村民自治與鄉規民約的非正式規范。村民自治是隨著(zhù)農村民主與法制建設的推進(jìn)而產(chǎn)生的，是村民自主解決農村公共問(wèn)題，進(jìn)行公共管理，提供良好公共服務(wù)的重要制度安排。1998年通過(guò)的《村民委員會(huì )組織法》，為村民自治奠定了基本的法律基礎。按照規定，涉及村民利益的事情，村民委員會(huì )必須提請村民會(huì )議討論決定方可辦理，這些事項包括從農村集體經(jīng)濟所得收益的使用；村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案及村公益事業(yè)的建設方案；村民的承包經(jīng)營(yíng)方案；宅基地的使用方案等。鄉規民約是指作為農村村民自治的一種調整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的規范。由于農村土地問(wèn)題的復雜性，在法律、政策進(jìn)行宏觀(guān)調整的同時(shí)，有時(shí)發(fā)揮微觀(guān)意義上村民自治和鄉規民約的作用非常必要�！洞迕裎瘑T會(huì )組織法》第二十條規定：“村民自治章程、村規民約以及村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內容�！笨梢�(jiàn)，鄉規民約必須合法且僅作為政策法規的補充，不能凌駕于法律之上。審理農村土地糾紛案件時(shí)既要充分尊重村民自治的權利和鄉規民約的既定事實(shí)，又要對借村民自治、鄉規民約之名制定土政策侵害農民土地承包經(jīng)營(yíng)權的行為堅決依法糾正，實(shí)現法律效果和政治效果、社會(huì )效果的統一。
4.堅持司法為民原則。首先，運用多種手段加強訴訟調解。審理農村土地糾紛案件，要堅持以化解矛盾，構建和諧為目標，把調解作為處理土地糾紛案件的必經(jīng)程序，靈活運用從審判經(jīng)驗中總結出來(lái)的“親情感化法、法理疏導法、利益誘導法、權衡利弊法”等多種手段，依靠村委會(huì )、基層政府信訪(fǎng)部門(mén)、司法所、人民調解組織出面協(xié)調，把調解工作貫穿于整個(gè)訴訟過(guò)程。其次，做好判后答疑。農村當事人法律素質(zhì)相對較低，對法院裁判文書(shū)理解困難，有必要在案件宣判后向其解釋判決的理由，力爭服判息訴。第三，巡回審理、開(kāi)展法制宣傳、提供司法救助，保障農民合法權利。實(shí)行巡回審理，就地辦案，為農民訴訟提供方便，并組織農民群眾旁聽(tīng)，提高他們對土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到審理一案，教育一片的社會(huì )效果。對部分經(jīng)濟困難的當事人，給予司法救助，及時(shí)辦理減、緩、免交訴訟費用，保證其打得起官司。
5.延伸審判功能，提出司法建議。司法不是萬(wàn)能的，土地糾紛案件原因復雜社會(huì )影響面廣，許多案件反映的是農村帶普遍性的問(wèn)題，單靠司法手段不能解決問(wèn)題，有時(shí)會(huì )出現“案結事未了”的情況，應當及時(shí)將案件審理中遇到的新情況、新問(wèn)題向黨委、政府及農村基層組織提出司法建議書(shū)，加強和改進(jìn)農村土地工作、解決突出問(wèn)題，保證當事人合法權益的實(shí)現。
6.堅持公平正義理念，確保案件質(zhì)量。審理農村土地糾紛案件，要切實(shí)做到公開(kāi)、公正，通過(guò)程序公正，確保案件實(shí)體公正，尤其在案件處理結果上要體現出公平正義。
三、審理農村土地糾紛案件的幾個(gè)問(wèn)題
農民擁有法律賦予的長(cháng)期而穩定的土地承包經(jīng)營(yíng)權，在法定承包期限內，任何組織和個(gè)人不得違法調整和收回土地，不得違背農民意愿強行流轉承包地，不得非法侵占農民承包地，對沒(méi)有具體法律、政策為審理依據的土地糾紛案件，應當從維護承包人合法權益出發(fā)，根據現有法律和政策的基本精神，妥善處理。近年來(lái)，我院通過(guò)審理的農村土地糾紛案件，有力地維護了農民群眾的合法權益，促進(jìn)了農村社會(huì )經(jīng)濟的和諧發(fā)展，收到了良好的法律效果和社會(huì )效果。我們認為，農村土地糾紛案件的審判實(shí)務(wù)中，應重點(diǎn)處理好以下幾個(gè)問(wèn)題。
1.準確界定農村土地糾紛案件的案由。目前農村土地糾紛案件的案由不具體明確，一般做法是統一以土地承包糾紛案件立案，案由比較籠統，不能準確反映案件實(shí)質(zhì)，也不能從案由上提示處理方式的區別，不利于建立詳細的司法統計臺帳。應結合農村土地糾紛問(wèn)題發(fā)生的特點(diǎn)，在案由上準確細分，使其能夠反映案件糾紛的實(shí)質(zhì)特點(diǎn)，便于正確適用法律。結合審判實(shí)踐，我們認為主要應作如下區分：(1)農業(yè)承包合同糾紛案件。凡農業(yè)承包合同的當事人，因農業(yè)承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發(fā)生糾紛，一方當事人向人民法院提起訴訟的，案由應確定為農業(yè)承包合同糾紛。這類(lèi)案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管轄。共同承包，人數眾多的應當推選代表人進(jìn)行訴訟。推選不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。(2)承包經(jīng)營(yíng)權糾紛。公民、集體對集體或國家所有的由集體經(jīng)濟組織使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(占有、使用或收益的權利)受法律保護。因發(fā)包人、承包人之外的第三人違反法律規定，侵害承包人的土地經(jīng)營(yíng)權而引發(fā)的糾紛，應當以承包經(jīng)營(yíng)權糾紛立案。與農業(yè)承包合同糾紛的區別在于它是侵權類(lèi)糾紛，農業(yè)承包合同糾紛屬合同類(lèi)糾紛，適用法律大不相同。(3)承包經(jīng)營(yíng)權流轉協(xié)議糾紛。法律規定通過(guò)家庭承包取得的土地經(jīng)營(yíng)權可以依法采取轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉當事人因轉讓、轉包、出租、互換土地承包經(jīng)營(yíng)權，在履行流轉協(xié)議過(guò)程中發(fā)生的糾紛，應當以承包經(jīng)營(yíng)權流專(zhuān)協(xié)議糾紛案由了立案。(4)請求確認土地轉讓協(xié)議無(wú)效糾紛。凡農業(yè)集體經(jīng)濟組織的`成員或者村民委員會(huì )的村民，認為農業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會(huì )違反法律規定，將集體所有的土地轉讓給他人而損害農民利益，一方起訴請求確認土地轉讓協(xié)議無(wú)效的，應以請求確認土地轉讓協(xié)議無(wú)效糾紛立案。這類(lèi)案件多為群體性糾紛或集團訴訟。
2.關(guān)于外出務(wù)工農民的土地承包經(jīng)營(yíng)權問(wèn)題。農民進(jìn)城打工，在城里購房置家的情況越來(lái)越多，這部分人雖然成了“城里人”，但不會(huì )輕易放棄在農村的承包土地。外出務(wù)工農民土地承包經(jīng)營(yíng)權受法律保護，我國《農村土地承包法》第26條規定，在法定承包期內，除承包方全家遷入設區的市，轉為非農業(yè)人口外，一律不得收回土地�？梢�(jiàn)，對外出務(wù)工農民土地收回問(wèn)題，法律是嚴格限定了條件的，對實(shí)踐中農村集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )以人地矛盾突出為由，放寬條件收回外出務(wù)工農民土地發(fā)包給他人的行為應予禁止。凡遇此種情況，外出務(wù)工農民起訴請求還回承包地的法院應予支持。
3.關(guān)于違背農民意愿強迫流轉土地問(wèn)題。法律規定承包方依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的自主權，不受任何組織和個(gè)人的妨礙或強迫。未經(jīng)承包方書(shū)面委托，發(fā)包方和其他組織、個(gè)人不得代表承包方簽訂土地流轉合同，強迫農民流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權的，或者借口經(jīng)過(guò)民主議定實(shí)行少數服從多數強迫農民流轉土地的，流轉關(guān)系無(wú)效。農戶(hù)起訴要求收回返還被強迫流轉的承包地的，法院應當保護。
4.關(guān)于以?huà)伝臑橛墒栈剞r戶(hù)承包地的問(wèn)題。承包方棄耕拋荒土地有復雜的原因，特別是以前農業(yè)稅賦較重，許多農民認為外出打工比在家種地劃算，導致一些土地荒蕪。從法律和政策來(lái)看，無(wú)論是《土地承包法》或《關(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，以及國務(wù)院《關(guān)于盡快恢復摞荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》或《關(guān)于妥善解決當前土地承包糾紛的緊急通知》，都未規定可以收回拋荒的承包地。據此，審判實(shí)踐中，應從維護土地承包經(jīng)營(yíng)權人利益出發(fā)，對《農村土地承包法實(shí)施》以前農村集體經(jīng)濟組織收回農戶(hù)拋荒承包地，現在承包方起訴要求返還承包地的請求，原則上應予支持。
5.關(guān)于出嫁女、上門(mén)婿承包地問(wèn)題。出嫁女和上門(mén)婿的土地承包經(jīng)營(yíng)權受法律保護，無(wú)論其土地承包經(jīng)營(yíng)權是結婚后從新居住地取得，還是保留結婚前取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權，總的原則是不能使其權利落空。在個(gè)案處理中可以區別情況對待：對承包期內當事人結婚后從新居住地取得承包土地的，發(fā)包方可以收回其原承包地；對結婚后在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。
6.關(guān)于客觀(guān)情況變化致合同履行顯失公正的問(wèn)題。涉及土地流轉的合同，簽約時(shí)只能考慮到當時(shí)的社會(huì )經(jīng)濟條件和法律、政策背景，雙方權利義務(wù)的約定適合于合同簽訂時(shí)的情況。但是，土地問(wèn)題受社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和國家政策變化影響極大，不同時(shí)期客觀(guān)條件的變化，國家農業(yè)基礎政策的調整，往往會(huì )打破合同雙方權利義務(wù)的平衡關(guān)系，使得土地流轉合同繼續履行失去了公平基礎，從而引發(fā)糾紛案件。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第十六條，借鑒了情勢變更原則，為解決相關(guān)問(wèn)題提供了法律依據。實(shí)踐中，有的發(fā)包人起訴要求確認合同無(wú)效，但案件的實(shí)質(zhì)并非合同無(wú)效，而是客觀(guān)情況發(fā)生了重大變化，法院在審理此類(lèi)案件時(shí)不能輕易否定合同的效力，破壞合同的嚴肅性；但如果駁回原告請求，繼續履行合同，則不利于保護農民的基本權利。因此，法官應對當事人進(jìn)行法律釋明，原告變更訴訟請求后，法院可以分析發(fā)生變更的客觀(guān)情況，按照公平原則處理，從法律效果和社會(huì )效果兩方面，使案件得到妥善處理。
7.關(guān)于案件審理中證據適用問(wèn)題。農村土地糾紛案件當事人的證據能力一般較差，而且土地糾紛案件的成因也比較復雜，審理中對證據的認定應把握兩個(gè)方面：一是按照農村實(shí)際，注重經(jīng)驗法則的運用；二是在遵從《證據規則》相關(guān)規定的前提下，適當增加依職權調取證據的力度，盡可能在使用證據時(shí)符合客觀(guān)真實(shí)。
四、解決農村土地糾紛問(wèn)題的建議
當前，農村土地糾紛問(wèn)題突出，反映到法院案件中來(lái)的只是一部分。要從根本上解決這些實(shí)際存在的土地糾紛問(wèn)題，僅靠法院運用司法程序是不夠的，必須建立綜合治理機制，納入統籌安排，健全防范機制，及時(shí)排查、發(fā)現和消除涉及農村土地問(wèn)題的不安定因素,為社會(huì )主義新農村建設各項工作的順利推進(jìn)創(chuàng )造和諧穩定的社會(huì )環(huán)境。
1.加強農村土地問(wèn)題的法律研究。在建設社會(huì )主義新農村進(jìn)程中，必須圍繞農村穩定、發(fā)展大局，有針對性地開(kāi)展農村土地問(wèn)題調研活動(dòng)，發(fā)現和分析涉及農村土地方面的新情況、新問(wèn)題。從政策和法律的層面積極探索新形勢下避免和處理農村土地糾紛問(wèn)題的新機制、新方法。雖然最高院出臺了《關(guān)于審理涉及農村土承包糾紛案件法律適用問(wèn)題的解釋》，為審理土地承包、流轉、集體收益分配等提供了依據，但一些爭議較大，未形成共識的問(wèn)題仍未加規范，有的問(wèn)題需要在物權法中加以明確，而農地問(wèn)題研究滯后，不能適應農村經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，急需高度重視。
2.充分發(fā)揮農村基層組織的作用。加強農村基層村黨支部和村民委員會(huì )組織建設，增強其權威性和凝聚力，使其在管理農村各項事務(wù)，特別是處理土地糾紛問(wèn)題中發(fā)揮更大的作用。農村基層干部作為農村各項工作的領(lǐng)導者和組織者，要學(xué)會(huì )在新的歷史條件下做好農民和農村工作的方法，不斷規范自身行為，依法行政，以良好的形象帶動(dòng)群眾，取信于民。要依法管理農村與土地相關(guān)的承包合同。農村所有經(jīng)濟活動(dòng)，特別是涉及農民利益的土地承包、土地流轉等，凡是能夠用合同管理的，都要依法納入合同管理。簽訂農村承包合同，必須堅持合法、平等、自愿的原則，嚴禁損害群眾和集體利益，逐步將農村經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)納入法制化管理的軌道。農村基層組織與農民最接近，最了解農村土地的現狀及糾紛的起因，可因勢利導的調解矛盾，把土地糾紛化解在萌芽狀態(tài)。
3.加強政府對農村工作的監督和指導。從農村土地糾紛問(wèn)題來(lái)看，政府對農村土地承包、流轉等指導監督不力，導致農村土地工作中出現混亂，產(chǎn)生矛盾糾紛的現象也時(shí)有發(fā)生。鎮政府要加強對村委會(huì )和農村工作的監督和指導，通過(guò)正確有效的引導、指導和培訓，提高農村干部的思想政治素質(zhì)和實(shí)際工作能力�！掇r村土地承包法》第48條規定：“發(fā)包方將農村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟以外的單位或者個(gè)人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會(huì )議三分之二以上成員或者三分之二心上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準�！笨梢�(jiàn)，鎮人民政府對農村土地發(fā)包中的部分土地向外發(fā)包享有批準權，可以通過(guò)批準行為來(lái)監督和指導農村發(fā)包土地的有序展開(kāi)。鎮人民政府應加大對農村土地工作的指導監督力度，政府相關(guān)部門(mén)要嚴格按照《土地承包法》等法律法規和政策規定，加強對農村土地經(jīng)營(yíng)承包的規范和指導，進(jìn)一步強化農村基層組織的土地工作。對農村土地發(fā)包、流轉、局部調整等要登記備案，實(shí)行全程監督，減少發(fā)生土地糾紛的潛在隱患。針對城市周邊土地流轉頻繁，形式多樣的情況，有關(guān)部門(mén)要加強對農村土地流轉工作的規范化指導，建立健全土地流轉機制，建立土地流轉合同的訂立、見(jiàn)證、登記制度，根據依法、自愿、有償的原則，確保農村土地有序流轉。通過(guò)對農村土地流轉進(jìn)行清理、整頓，把土地流轉納入法制化、規范化軌道，切實(shí)維護農民合法權益
4.完善多元化土地糾紛解決機制。一是要拓寬糾紛解決渠道。根據《農村土地承包法》第51條的規定，土地糾紛解決方式有三種：調解、仲裁和訴訟。解決土地糾紛矛盾，應當是訴訟、調解、仲裁等多管齊下，為那些不愿意通過(guò)訴訟解決糾紛的當事人提供多種救濟渠道，使更多的土地糾紛在訴訟外迅速、便利、妥善地得到解決，舒緩法院的壓力，使有限的司法資源得到合理的利用。二是要建立農村土地矛盾排查機制。政府相關(guān)部門(mén)要深入農村開(kāi)展土地糾紛和不穩定因素的排查調處工作，做到土地問(wèn)題“早發(fā)現、早處置”。對排查中發(fā)現的土地糾紛苗頭，及時(shí)報告相關(guān)部門(mén)協(xié)調處理，職能部門(mén)要提前介入，做好糾紛當事人疏導穩控工作，把問(wèn)題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。三是要健全農村土地糾紛處理機制。各級黨委、政府要充分認識解決農村土地糾紛的重要性和緊迫性，要建立健全處理土地糾紛的調解、仲裁機構，組織專(zhuān)人、集中力量，地主動(dòng)深入農民中及時(shí)處理發(fā)生的土地糾紛，防止矛盾激化引起不良事端，使調解工作成為預防和解決土地糾紛的第一道防線(xiàn)。
5.提高對無(wú)地農民的社會(huì )保障水平。土地是農民的基本生產(chǎn)資料，農民靠農業(yè)為生，無(wú)土地則無(wú)生計。對農村存在的無(wú)地農民導致的人地矛盾問(wèn)題，應主要通過(guò)發(fā)展方法解決。以社會(huì )主義新農村建設為目標，各級政府部門(mén)要積極主動(dòng)地幫助部分無(wú)地、少地農民擴大就業(yè)領(lǐng)域，優(yōu)先安排他們參加非農崗位的技能培訓、技術(shù)學(xué)習，通過(guò)把大量農村勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，減少農民對土地的依賴(lài)程度。從轉變思想觀(guān)念入手，拓展農民增收致富空間，鼓勵農民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，走城鎮化發(fā)展道路，在發(fā)展中解決人多地少的矛盾。改變目前農村社會(huì )保障政策中不區分有地無(wú)地的情況，對無(wú)地農民應實(shí)行政策傾斜，適當提高社會(huì )保障水平，緩解農村土地矛盾。
6.積極探索新的土地流轉方式。土地資源有限性和不可再生性，決定了土地價(jià)值隨著(zhù)社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展呈增長(cháng)趨勢�，F實(shí)中部份因流轉產(chǎn)生的土地糾紛案件，就是因為簽訂合同時(shí)對土地價(jià)值增值情況預見(jiàn)不足，流轉費用低廉，農民感到很吃虧引起的矛盾。有的采取流轉費用隨年限變化梯度增加的方法，但實(shí)行增加的梯度與土地價(jià)值自身的變化不相符合，亦會(huì )產(chǎn)生事實(shí)上的不公平，導致矛盾發(fā)生。目前城市周邊農村土地流轉中，改變土地使用性質(zhì)的現象十分普遍，土地不能復耕，從長(cháng)期來(lái)看對農民合法權益是一種損害。針對土地流轉的現狀，應大膽探索新的土地流轉方式，可嘗試采用土地使用權入股，將土地實(shí)物形態(tài)轉化為價(jià)值形態(tài)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權流轉，增加農民土地收益，穩定農村土地流轉關(guān)系。
農村土地糾紛案審理情況調查報告2
近年來(lái)，隨著(zhù)農村經(jīng)濟改革的不斷深入，涉及農村土地承包經(jīng)營(yíng)權糾紛的案件與日俱增，案件類(lèi)型也日益復雜。農地承包合同糾紛已成為三大涉農案件(其余兩類(lèi)為農村稅費糾紛和農村征地糾紛)之首。在這些糾紛的背后交糅著(zhù)各種利益沖突和傳統觀(guān)念與現代文明的碰撞，農村土地問(wèn)題糾紛已成為社會(huì )共同關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。因此，在司法實(shí)踐中理性思考有關(guān)土地承包糾紛問(wèn)題，認真總結這類(lèi)案件的審判經(jīng)驗，對于維護農民根本利益、穩定農村社區、構建和諧社會(huì )具有重要意義。本文根據筆者所在法院近幾年受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析筆者所在地區這類(lèi)案件的類(lèi)型特點(diǎn)及問(wèn)題成因，探討審理實(shí)務(wù)中有關(guān)農村土地承包糾紛案件的法律適用和一些具體問(wèn)題，并根據一些案例提出了幾點(diǎn)思考和體會(huì )。
一、農村土地承包合同糾紛案件的基本情況
1、案件總量明顯增加。筆者所在法院近幾年受理的案件統計顯示，20xx年我院受理農村土地承包糾紛案件4件，20xx年受理18件，20xx年僅1-5月就已受理23件。農村土地承包案件在民事案件中所占的比重也逐年增大。
2、集體訴訟和類(lèi)似訴訟增多。由于村社組織將集體土地承包給他人后引發(fā)糾紛，村民起訴，要求確認承包合同無(wú)效，或要求將承包地收回重新發(fā)包。此類(lèi)案件往往原告眾多，而且容易引發(fā)群體上訪(fǎng)，法院審理難度大。本院20xx年受理了合川市獅灘鎮任家村3社78戶(hù)農戶(hù)訴被告李隆富、任家村3社的糾紛后 ，20xx年又分別受理了任家村1社97戶(hù)農戶(hù)訴被告李隆富、任家村1社和任家村5社97戶(hù)農戶(hù)訴被告李隆富、任家村5社兩起同類(lèi)型案件。此外，20xx年2月，我院第一人民法庭受理了云門(mén)鎮太平村3個(gè)社、吉福村5個(gè)社、任溝村1個(gè)社和水碓村1個(gè)社分別訴重慶萬(wàn)壽生物醫藥開(kāi)發(fā)有限公司共10起相同類(lèi)型的案件。這類(lèi)糾紛主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。
3、村社當被告的多。雖然土地承包合同糾紛中，既有農戶(hù)之間的糾紛，也有村組起訴村民或農戶(hù)的，但目前村組當被告的案件較多。20xx年我院受理的18件農村土地承包合同糾紛中，村社當被告的就有6件，比例高達的33%。村社當被告或因發(fā)包土地過(guò)程中單方提高承包費標準，或因一地多包，或因收回村民土地，或因農戶(hù)轉讓承包經(jīng)營(yíng)權后另行發(fā)包。其中，既有剝奪農村集體組織成員土地經(jīng)營(yíng)權的違法行為，也有執行當地政策和依約履行承包合同的“合法”行為。
4、征地或租地補償費用糾紛增多。隨著(zhù)城鎮化進(jìn)程的加快，緊靠城鎮的土地被大量征用，征地補償費如何公平、公正地分配，成為農民密切關(guān)心的問(wèn)題，伴隨著(zhù)征地款而引發(fā)的分配收益糾紛日益突出。同時(shí)，很多土地承包糾紛案件，表面看，可能是訴請繼續履行承包合同，或者請求返回承包經(jīng)營(yíng)權，但其實(shí)質(zhì)是請求分配因土地被征用或租用而產(chǎn)生的各種補償費。因筆者所在法院轄區自然資源豐富，近年來(lái)，隨著(zhù)轄區內草街水利樞紐工程、富金壩水電站、西師育才學(xué)院、以及一些中小型水泥廠(chǎng)、礦石場(chǎng)的興建，大量糾紛因征地補償費或租地費分配引發(fā)。以前因種地無(wú)利可圖而漠視甚至放棄土地經(jīng)營(yíng)權的農村集體組織成員，在利益的驅動(dòng)下突然也對其經(jīng)營(yíng)權珍視起來(lái)。
二、農村土地承包合同糾紛案件的主要類(lèi)型
本院受理的農村土地承包糾紛，主要是合同糾紛和侵權糾紛，大致有以下幾類(lèi)：
1、確認是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權的糾紛。主要是因集體經(jīng)濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、農轉非、參加工作等變更引起的糾紛。包括：(1)沒(méi)有取得承包地的，是否有土地承包經(jīng)營(yíng)權;(2)結婚后，戶(hù)口未遷出，是否應保留土地承包經(jīng)營(yíng)權;(3)死亡后，土地承包經(jīng)營(yíng)權是否隨承包地存在;(4)取得承包地后，因升學(xué)、進(jìn)城等，戶(hù)口也遷出，土地承包經(jīng)營(yíng)權是否隨承包地存在;(5)自動(dòng)放棄承包地，進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工辦企業(yè)，但戶(hù)口仍在原地，土地承包經(jīng)營(yíng)權是否存在。
2、經(jīng)營(yíng)權流轉糾紛。由于國家“三農”優(yōu)惠政策的出臺，農村土地越來(lái)越俏。因以前農村土地流轉手續不完備、不配套，土地流轉行為不規范而引發(fā)的土地承包糾紛頻頻發(fā)生。一是轉包轉讓型糾紛。稅改前，種田效益不高，一些農戶(hù)將土地讓給他人承包，其稅費也相應地由接受者承擔�，F在不僅土地稅費全免，而且國家還倒補貼，原承包戶(hù)主張轉包要求被轉讓?xiě)敉诉�其承包地，接收戶(hù)主張轉讓不愿退，于是雙方發(fā)生糾紛。二是代耕代種型糾紛。以前不少農民棄田荒地，外出務(wù)工經(jīng)商，又不承擔稅費和提留等。村干部為不使稅費落空，讓其他農戶(hù)代耕代種，代耕代種農戶(hù)又履行了稅費義務(wù)，且稅改時(shí)這些耕地面積又納入了代耕代種農戶(hù)的計稅面積�，F在原承包戶(hù)回來(lái)了，找代耕戶(hù)或村組集體要求收回自己的承包地，雙方發(fā)生糾紛。
3、土地補償費分配糾紛。前文已經(jīng)提到，隨著(zhù)城市開(kāi)發(fā)建設的加快和城鄉建設的迅猛發(fā)展，征地或租地補償費用糾紛逐年增多。需要說(shuō)明的是，這類(lèi)糾紛不但包括承包地被依法征收的承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到各類(lèi)補償費糾紛，也包括原土地承包者請求土地實(shí)際耕種者返回已經(jīng)領(lǐng)取的土地補償費糾紛，還包括表面上訴請返回土地承包經(jīng)營(yíng)權實(shí)質(zhì)上因返還土地不能而希望返回土地補償費的糾紛。前兩者案件是單純的給付之訴，后者則需要先確定原告是否享有土地承包經(jīng)營(yíng)權以及其承包經(jīng)營(yíng)權是否遭到侵害。
4、承包合同糾紛。一是因承包方違約引發(fā)的糾紛。包括在承包合同履行過(guò)程中，承包人拖欠承包費和承包人隨意變更土地使用方式等 。其中前者占此類(lèi)糾紛的絕大多數，承包人有的是因為對發(fā)包方在履行合同義務(wù)方面有意見(jiàn)，有的是合同對承包費交納的期限約定不明，有的是因為經(jīng)營(yíng)不善，有的是故意不交納承包費。二是因發(fā)包方違約引發(fā)的糾紛。如在農業(yè)承包合同期限中，發(fā)包方將農民的承包地隨意收回。這類(lèi)糾紛既有違約，也包含了侵權。三是因承包合同損害了合同外第三人利益而被請求確認其無(wú)效。如本文開(kāi)頭提到的“李隆富”系列案件。
5、經(jīng)營(yíng)權侵權糾紛。(1)違法收回“農轉非”承包地。農戶(hù)進(jìn)入小城鎮落戶(hù)后，集體經(jīng)濟組織收回其土地 。(2)侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權。承包時(shí)對婦女實(shí)行有別于男子的歧視性土地承包政策;承包期內強制收回出嫁女承包地。(3)強迫承包方流轉土地承包經(jīng)營(yíng)權�；鶎诱疄楦阃烁�林等政績(jì)工程，假借少數服從多數強迫承包方放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權，強制收回農民承包地，由村社組織出面進(jìn)行其他方式的承包。
三、農村土地承包合同糾紛的成因
1、歷史原因造成我國農村土地現狀比較亂，是糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。建國以來(lái)，我國土地政策多經(jīng)變化，一直處于一種多變的不穩定狀態(tài)。短短的50余年，歷經(jīng)了農民土地所有制和土地集體所有制兩個(gè)大的階段，導致了農村土地產(chǎn)權關(guān)系大混亂。建國伊始的土地改革運動(dòng)，實(shí)現了中國農民夢(mèng)寐以求的“耕者有其田”，從而確立了農民土地所有制，接下來(lái)是互助組運動(dòng)，1953年開(kāi)始初級合作社運動(dòng)，農民的土地入股進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)，1956年上升到高級合作社，剝奪了農民的土地所有權，隨后在全國確立了人民公社制度。直到改革開(kāi)放，實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，采取土地所有權和經(jīng)營(yíng)權分離的`制度，成為了中國農村土地產(chǎn)權制度演變過(guò)程中的一個(gè)重要里程碑，實(shí)現了“集體公有，農戶(hù)經(jīng)營(yíng)”。但是因為經(jīng)營(yíng)權范圍的限制和“政農不分”的中國特色，實(shí)施過(guò)程中農民的自主經(jīng)營(yíng)權受到嚴重限制。歷史的原因造成了我國農村土地現狀的混亂局面。
2、法律和政策銜接不協(xié)調，是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。從1983年1月中共中央關(guān)于《當前農村經(jīng)濟政策的若干問(wèn)題》的出臺，到20xx年3月《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地承包法》)、20xx年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)[20xx]法釋6號)的實(shí)施，歷經(jīng)20余年的發(fā)展過(guò)程中，我國對農業(yè)土地承包經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生糾紛的解決，走過(guò)了主要依靠政策調整到以政策調整為主、法律調整為補充，再到政策調整與法律調整并重直到目前主要依靠法律調整的歷程。法律、政策的多變性和靈活性與土地變動(dòng)緩慢的過(guò)程性、滯后性產(chǎn)生矛盾。例如我國在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，曾經(jīng)推廣過(guò)“兩田制”，而在這種制度被國家認定不利于土地的長(cháng)期利用之后，很多地區卻還在積極的繼續施行，與國家政策和法律脫節。
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