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事業(yè)單位養老保險與企業(yè)養老保險的比較論文
摘要：養老金并軌在時(shí)序模式上是從制度并軌到待遇并軌的有效制度建構過(guò)程，制度并軌是前提和保障，待遇并軌是導向和目的。通過(guò)2015年出臺的機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革與運行20多年的企業(yè)養老保險制度在制度和待遇兩個(gè)維度上的對比研究發(fā)現，當前的改革在制度模式、繳費機制、個(gè)人賬戶(hù)規模、待遇計發(fā)方式等方面與企業(yè)養老保險相同的制度設計，實(shí)現了與企業(yè)養老保險核心制度上的并軌；然而在參保范圍、繳費基數、職業(yè)年金等不同的制度設計，使得機關(guān)事業(yè)單位工作人員仍然享受著(zhù)較高的養老待遇，養老金“雙軌制”問(wèn)題仍將繼續存在。養老金“雙軌制”并軌政策著(zhù)力點(diǎn)，應避免時(shí)序模式的混亂，注重完善工資政策、投資運營(yíng)等制度并軌的相關(guān)配套措施，盡快在機關(guān)事業(yè)單位建立完善的統籌結合的養老保險制度，為實(shí)現待遇并軌打下堅實(shí)的基礎。
關(guān)鍵詞：養老金“雙軌制”；制度并軌；待遇并軌；時(shí)序模式
經(jīng)過(guò)多年的改革試點(diǎn)和醞釀，2015年1月，國務(wù)院出臺《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養老保險制度改革的決定》，3月，人力資源和社會(huì )保障部、財政部印發(fā)了《貫徹落實(shí)<決定>的通知》，進(jìn)一步細化了機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革的實(shí)施細則和步驟，明確了“一個(gè)統一、五個(gè)同步”的改革思路，提出了化解養老金“雙軌制”的具體路徑：先集中解決機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養老保險制度不統一的問(wèn)題，邁出制度并軌的決定性一步；在此基礎上，完善相關(guān)政策實(shí)現養老保險制度的可持續發(fā)展。養老金“雙軌制”并軌的經(jīng)驗表明：“雙軌制”并軌路徑內在地遵循著(zhù)從制度并軌到待遇并軌的時(shí)序模式。養老金“雙軌制”本身就蘊含公私兩個(gè)部門(mén)間養老保險制度比較的視域，在當前全國各地積極制定符合本地區機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度方案，推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，養老金“雙軌制”并軌成為必然趨勢的背景下，在把握養老金“雙軌制”并軌的時(shí)序模式的基礎上，從業(yè)已運行20多年的企業(yè)養老保險制度與當前出臺的機關(guān)事業(yè)養老保險制度對比的角度，評論當前的機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革在何種意義上實(shí)現了養老金“雙軌制”的并軌，對推進(jìn)和完善當前機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革有著(zhù)重要的實(shí)踐意義。
一、養老金“雙軌制”并軌的時(shí)序模式：從制度并軌到待遇并軌的有效制度建設
不斷擴大的養老金待遇是引起人們對養老金“雙軌制”詬病的導火索，也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。學(xué)界對養老金“雙軌制”的研究，主要從勞動(dòng)力市場(chǎng)的統一、實(shí)現社會(huì )公平正義、提高社會(huì )治理能力和治理現代化的角度論證實(shí)現養老金“雙軌制”并軌的必要性；從制度目標理念、籌資模式、資金管理及運營(yíng)方式、養老保險基金統籌層次、覆蓋率狀況、財政負擔狀況、養老金待遇標準、參保者單位繳費負擔等八個(gè)指標來(lái)論述機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養老保險制度在起點(diǎn)公平、過(guò)程公平以及結果上的不公平。養老保險“雙軌制”的起源與改革；我國雙軌制演變的歷程和與市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革之間的互動(dòng)邏輯；養老金“雙軌制”下導致待遇差產(chǎn)生的制度、調整政策、資金來(lái)源、體系的不完善和政治因素；在實(shí)現雙軌制并軌的路徑上，鄭功成認為，“雙軌制”的并軌應該分三步走，第一步是盡快為機關(guān)事業(yè)單位建立公職人員基本養老保險制度，讓其工作人員承擔繳費義務(wù)，實(shí)行統賬結合的財務(wù)機制，實(shí)現與企業(yè)職工義務(wù)平等與財務(wù)機制統一的目標；第二步是對待遇進(jìn)行結構分解，用雙層結構替代單一層次，逐步降低機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養老金，使之與企業(yè)基本養老金待遇相近；第三步是實(shí)現機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養老金計發(fā)辦法一樣的機制。這些研究對推進(jìn)養老金“雙軌制”并軌改革有著(zhù)重要意義，然而學(xué)界卻較少論及養老金“雙軌制”并軌的時(shí)序模式，就是實(shí)現養老金并軌制度建設的先后順序以及制度建設內容間的邏輯關(guān)系。養老金“雙軌制”本身就蘊含著(zhù)制度和待遇兩個(gè)層面的不公正，首先，在養老保障制度上，機關(guān)事業(yè)單位采取傳統的財政供養型退休金制度，而企業(yè)則采取單位與個(gè)人繳費型的現代養老保險制度；其次，在養老待遇方面，在不同養老制度邏輯作用下，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位人員享受著(zhù)不同的養老金待遇。養老制度不公是引起待遇不公的根本性原因，待遇不公是制度不公的表征，制度和待遇不公正是養老金“雙軌制”的一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)層面。相應地，養老金“雙軌制”的并軌也必然包含制度并軌和待遇并軌兩個(gè)層面和階段，養老金“雙軌制”并軌必須通過(guò)有效制度建設，消解導致不同待遇差距的制度性因素，破除機關(guān)事業(yè)單位傳統的財政供養型的退休金制度，建立起與企業(yè)相同的現代養老保險制度，解決規則不同問(wèn)題，實(shí)現制度并軌；在此基礎上對機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養老金待遇再進(jìn)行結構性調整，最終實(shí)現待遇的并軌。從時(shí)序模式的意義上講，養老金“雙軌制”并軌就是從制度并軌到待遇并軌的有效制度建設過(guò)程，必須妥善處理好制度和待遇之間的關(guān)系，制度并軌是前提和保障，待遇并軌是導向和目的。自2005年以來(lái)，國家連續11年以10%的增長(cháng)率提高企業(yè)退休人員養老金的替代率，雙軌制下的養老金待遇差有所縮小，從2005年前后的2.0倍下降到2013年的1.4倍。然而，在當前經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人口老齡化問(wèn)題日益嚴重的情況下，不改變機關(guān)事業(yè)單位傳統的財政供養型退休金制度，不實(shí)現制度并軌，單純利用行政手段提高企業(yè)職工養老保險替代率，忽視了養老保險水平正常增長(cháng)的因素，嚴重影響了養老保險制度的穩定可持續性，也仍然不能解決人們對機關(guān)事業(yè)單位人員不用承擔繳費義務(wù)而享受較高待遇的制度詬病，同時(shí)也造成了機關(guān)事業(yè)單位人員對企業(yè)人員的攀比。2008年上海等五省市開(kāi)展事業(yè)單位養老制度改革試點(diǎn)工作，在缺少待遇的補償機制的條件下，試圖在事業(yè)單位建立起與企業(yè)職工相同的養老保險制度，單純簡(jiǎn)單實(shí)現制度并軌而不妥善處理待遇問(wèn)題，違背了福利剛性原則，割裂了待遇和制度之間的聯(lián)系，改革缺少制度的有效性，同樣也無(wú)法解決養老金“雙軌制”的問(wèn)題。2015年機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革方案出臺后，飽受人們詬病的養老金“雙軌制”問(wèn)題似乎得以解決，公共部門(mén)享有養老金特權的歷史一去不復返了。有效制度供給是保證制度目標實(shí)現的前提。養老金“雙軌制”本身就蘊含著(zhù)比較的研究視域，2015年出臺的機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革方案與業(yè)已運行20多年企業(yè)職工養老保險制度在制度和待遇兩個(gè)維度的相同與不同之處，是養老金“雙軌制”能否實(shí)現并軌的重要指標，集中體現了當前改革在何種意義上實(shí)現了養老金“雙軌制”的并軌。
二、核心制度并軌——當前機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革與企業(yè)養老保險制度相同點(diǎn)
通過(guò)比較發(fā)現，2015年出臺的機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革方案在制度模式、繳費機制、個(gè)人賬戶(hù)規模、視同繳費年限、養老保險待遇計發(fā)、養老保險轉移接續辦法、待遇發(fā)放形式、基金管理方式、養老保險體系等方面與企業(yè)職工養老保險制度安排相同。第一，在制度模式上，兩者都采用了社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險模式，2015年改革方案明確提出了要建立社會(huì )統籌與個(gè)人賬戶(hù)相結合的基本養老保險制度，單位和個(gè)人要承擔養老保險費的繳費義務(wù)，以此消解機關(guān)事業(yè)單位人員不用承擔繳費義務(wù)卻享受較高待遇的傳統財政供養型的退休金制度。第二，在繳費機制上，兩者都采取了單位和個(gè)人共同負擔基本養老保險費的方式；并且在基本養老保險費率上，單位和個(gè)人繳納的比例都相同，分別為單位工資總額的20%和本人繳費工資的8%；在繳費基數上，兩者都是按照所在地上年度在崗職工平均工資的60%保底，300%封頂。第三，在個(gè)人賬戶(hù)規模上，兩者都是按照個(gè)人繳費工資基數的8%納入到個(gè)人賬戶(hù)，全部由個(gè)人繳費形成。第四，在基本養老金待遇計發(fā)辦法方面，兩者都采取了相同的計發(fā)辦法�；攫B老金由基礎養老金+個(gè)人賬戶(hù)養老金構成，有視同繳納年限的，再加上過(guò)渡性養老金。第五，在視同繳納年限計算上，2015年出臺的方案與企業(yè)職工養老保險視同繳納年限一樣，都是在建立個(gè)人賬戶(hù)前符合規定的工作年限為視同繳納年限。第六，在轉移接續辦法上，兩者采取相同的轉移接續辦法，個(gè)人賬戶(hù)儲存額全部轉移，統籌基金轉移12%。第七，在影響待遇的變量上，在統賬結合的養老保險制度下，兩者也實(shí)現了影響基本養老金待遇水平的變量趨于一致：退休時(shí)所在地上年度在崗職工平均工資水平；個(gè)人繳費年限；歷年來(lái)實(shí)際繳費水平；個(gè)人工作年限。第八，在待遇發(fā)放形式上，兩者都采取社會(huì )化發(fā)放形式，由社會(huì )保險經(jīng)辦機構通過(guò)銀行、郵局網(wǎng)點(diǎn)發(fā)放。第九，在基金的管理方式上，兩者都采取收支兩條線(xiàn)的管理方式。第十，在養老保險體系上，兩者都建立了三大支柱，即由基本養老金+補充養老金+個(gè)人儲蓄。2015年出臺的機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，正是通過(guò)上述十個(gè)方面與企業(yè)養老保險制度相同制度安排，使得機關(guān)事業(yè)單位工作員確立了現代養老保險理念和承擔繳費義務(wù)的意識，國家財政角色由原來(lái)作為退休費保障者轉變?yōu)轲B老保險繳費者，實(shí)現了對傳統財政供養型退休金制度的部分消解，統賬結合的社會(huì )養老保險制度雛形正式建立起來(lái)，實(shí)現了與企業(yè)養老保險核心制度的并軌。
三、當前機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革與企業(yè)養老保險制度不同之處
養老金“雙軌制”的并軌最為根本的是實(shí)現待遇的并軌，除了上述相同點(diǎn)的制度安排，通過(guò)對參保范圍、繳費工資基數、過(guò)度系數、職業(yè)年金等影響養老金待遇的具體指標比較分析，可以發(fā)現2015年出臺的機關(guān)事業(yè)單位養老金改革方案與企業(yè)養老保險制度存在不同。
第一，在參保范圍上，此次機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革嚴格按照機關(guān)事業(yè)單位編制管理規定確定參保人員范圍，人員參保范圍是機關(guān)事業(yè)單位的編制內人員，參保單位是機關(guān)單位、參公事業(yè)事業(yè)以及分類(lèi)的改革確定為公益一類(lèi)和公益二類(lèi)的事業(yè)單位，確定轉企的事業(yè)單位將參加企業(yè)養老保險；此次參保范圍是以人員身份來(lái)界定，而企業(yè)養老保險參保范圍是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的企業(yè)職工，在參保范圍上也烙上明顯的體制內外差別的“雙軌制”印記。第二，在繳費工資基數上，機關(guān)事業(yè)單位繳費基數是按照職務(wù)和職級確定的工資項目來(lái)確定繳費基數，一般包括基本工資、津補貼等項目，事業(yè)單位一般為績(jì)效工資，機關(guān)單位為津補貼，因此，機關(guān)事業(yè)單位養老保險繳費基數高低受工資福利政策的影響較大；而企業(yè)職工養老保險是以現有實(shí)發(fā)數，全口徑納入到繳費基數范圍內，受企業(yè)的經(jīng)濟效益影響較大。第三，視同繳納年限的時(shí)間不同，此次機關(guān)事業(yè)單位養老保險是以2014年9月30日為時(shí)間節點(diǎn)，而企業(yè)職工養老保險以1995年12月31日為時(shí)點(diǎn)，從這點(diǎn)可以看出，機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革滯后企業(yè)養老保險改革近20年。第四，視同繳納指數上不同，機關(guān)事業(yè)單位養老保險視同繳納指數是根據退休時(shí)的職務(wù)職級來(lái)確定對應的視同繳納指數，人社部授權各地區制定符合各地實(shí)際的各類(lèi)人員視同繳納指數表；與機關(guān)事業(yè)單位養老保險不同，企業(yè)養老保險則統一規定為1。第五，養老保險費用征收上，機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)雖然都由社保經(jīng)辦機構核定，但卻分別建賬管理。機關(guān)事業(yè)單位養老保險基金單獨建賬，并且明確了基金管理的為省級統籌，建立以省級為統籌的基金池，與企業(yè)職工養老保險基金分別管理使用，并納入財政專(zhuān)戶(hù)管理。第六，關(guān)于過(guò)渡期，2015年機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革為了保證新老制度的平穩過(guò)渡，待遇不降低，設定了10年的過(guò)渡期，并且明確：過(guò)渡期內實(shí)行新老待遇計發(fā)辦法對比，保低限高；而企業(yè)養老保險改革沒(méi)有設立過(guò)渡期。第七，在補充養老保險上，2015年機關(guān)事業(yè)單位養老保險改革強制建立了職業(yè)年金制度，在繳納比例上，單位繳納8%，個(gè)人繳納4%；而企業(yè)養老保險的企業(yè)年金，是非強制性的，是企業(yè)根據經(jīng)濟效益自愿建立，并且現行2004年制定的《企業(yè)年金試行辦法》規定在繳費額度上規定不超過(guò)工資總額的1/12，2016年6月人社部起草的《企業(yè)年金規定（征求意見(jiàn)稿）》中，下調了企業(yè)年金繳納的上限，將企業(yè)繳納上限由上年度職工工資總額的“十二分之一”調整為8%，將企業(yè)和職工個(gè)人繳費之和的上限由“六分之一”調整為12%，并且明確了具體繳費比例由企業(yè)和職工協(xié)商確定。雖然這一調整實(shí)現了企業(yè)年金與職業(yè)年金在繳費比例的一致，但是由于企業(yè)年金在企業(yè)根據經(jīng)濟效益基礎上自愿建立，覆蓋面也極其有限，并且主要集中在國有壟斷性行業(yè)，據人社部數據顯示，截至2014年第三季度全國參加企業(yè)年金的職工人數為2200多萬(wàn)人。據此測算，繳納企業(yè)年金的企業(yè)員工，占全國城鎮就業(yè)人員的比例不足6%，這勢必會(huì )導致在養老待遇上新的不平衡。第八，在待遇統籌項目上，機關(guān)事業(yè)單位人員去世后的相關(guān)待遇，比如喪葬費、撫恤金、遺屬生活困難補助等待遇，由單位支付，并且在社會(huì )統籌的養老金待遇之外，一些獎勵性的補貼、一次性退休補貼、以及符合相關(guān)政策的其他待遇，仍然由單位支付；而企業(yè)養老保險喪葬費和撫恤金全部由統籌基金支付，并且企業(yè)職工退休后不存在由單位發(fā)放的項目�？梢�(jiàn)，機關(guān)事業(yè)單位養老保險并未真正實(shí)現獨立于機關(guān)事業(yè)單位之外，實(shí)現由單位保障向社會(huì )保障的轉變。通過(guò)以上具體影響養老金待遇的制度安排，實(shí)現了機關(guān)事業(yè)單位人員仍然享受著(zhù)比企業(yè)職工較高的養老金待遇，因此，2015年機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革，由于養老保險制度的不完善，僅僅在核心制度上實(shí)現了并軌，在養老金待遇方面存在明顯的單位保障的特征，以致在養老金待遇上并未實(shí)現并軌，養老金“雙軌制”問(wèn)題仍將繼續存在。2016年，人社部、財政部印發(fā)了《關(guān)于2016年調整退休人員基本養老金的通知》，明確從2016年1月1日起，為2015年底前已按規定辦理退休手續并按月領(lǐng)取基本養老金的企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位退休人員提高基本養老金水平，規定總體調整水平為2015年退休人員人均基本養老金的6.5%左右，以期實(shí)現機關(guān)事業(yè)單位首次和企業(yè)同步上調基本養老金待遇，以此來(lái)避免不同群體在養老金待遇方面的相互攀比。當前各地機關(guān)事業(yè)單位養老保險制度改革尚處于參保登記、分批次參保、新舊養老制度處于破與立的過(guò)渡階段，制度尚未完全并軌，甚至諸如中央層面的單位事業(yè)單位分類(lèi)的改革、績(jì)效工資改革等配套改革措施尚未完成的情況下，同步調整養老金待遇，違背了從制度到待遇并軌的時(shí)序，同時(shí)，在現有機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間養老金待遇仍然存在差距的情況下，同步調整養老金待遇，只能使得現有差距繼續擴大，而不能解決養老金待遇差距問(wèn)題�；诖�，當前實(shí)現養老金“雙軌制”并軌的政策著(zhù)力點(diǎn)，應該注重完善工資制度、人事制度、基金投資運營(yíng)以及不同制度間銜接等配套措施，盡快在機關(guān)事業(yè)單位建立起完善的統賬結合的養老保險制度，為實(shí)現待遇并軌打下堅實(shí)的基礎。
參考文獻
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