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試論社會(huì )保險費糾紛案件的受理和處理
關(guān)于社會(huì )保險費糾紛案件是否應當由人民法院按照勞動(dòng)爭議案件受理的問(wèn)題，在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面上一直存在爭議。主張不受理的意見(jiàn)認為，我國目前推行的社會(huì )保險主要包括基本養老、基本醫療、失業(yè)、工傷、生育保險五類(lèi)。這些社會(huì )保險都是由一系列行政法規、規章規定，基本養老、基本醫療、失業(yè)保險這三大險種的保險費的征繳既是用人單位的法定義務(wù)，也是行政法規賦予勞動(dòng)行政部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)的行政職責，保險金的發(fā)放則屬于社會(huì )保險經(jīng)辦機構委托行使行政職能的法定義務(wù)，勞動(dòng)者認為用人單位沒(méi)有依法繳納社會(huì )保險費的，可以向主管部門(mén)投訴，通過(guò)行政途徑解決爭議，行政機關(guān)可以強制征繳并申請人民法院強制執行。勞動(dòng)者認為社會(huì )社會(huì )保險經(jīng)辦機構沒(méi)有依法發(fā)放社會(huì )保險金的，可以通過(guò)行政訴訟的渠道解決爭議�！渡鐣�(huì )保險費征繳暫行條例》第26條規定：“繳費單位拒不繳納社會(huì )保險費、滯納金的，由勞動(dòng)行政部門(mén)或者稅務(wù)機關(guān)申請人民法院依法強制征繳�！薄秳趧�(dòng)法》第100條規定：“用人單位無(wú)故不繳納社會(huì )保險費的，勞動(dòng)行政部門(mén)限期繳納�！鄙鲜龇梢幎ㄕf(shuō)明，繳納社會(huì )保險費的義務(wù)主體是用人單位和勞動(dòng)者個(gè)人，收繳單位是社會(huì )保險機構。從法律關(guān)系上分析，繳納社會(huì )保險費是國家行政法規規定的一種強制性行政義務(wù)，反映的是國家社會(huì )保險征繳部門(mén)與繳費義務(wù)主體(用人單位和勞動(dòng)者)之間的一種管理與被管理的行政關(guān)系，并非勞動(dòng)爭議當事人之間的民事關(guān)系。因此，社會(huì )保險費糾紛不屬于勞動(dòng)爭議糾紛，或者說(shuō)不屬于人民法院審理的民事案件的范圍。
主張受理的意見(jiàn)認為，《企業(yè)勞動(dòng)爭議處理條例》第2條規定，企業(yè)與職工因執行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓、勞動(dòng)保護的規定發(fā)生的爭議，按照勞動(dòng)爭議處理。該條例的解釋注明，“保險”是指社會(huì )保險，包括工傷保險、醫療保險、生育保險、待業(yè)保險、養老保險和病假待遇、死亡喪葬撫恤等社會(huì )保險待遇。顯然，社會(huì )保險費糾紛屬于勞動(dòng)爭議。最高人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)爭議解釋》)第1條，關(guān)于勞動(dòng)爭議案件的收案范圍，則對《勞動(dòng)法》第2條和《企業(yè)勞動(dòng)爭議處理條例》第2條作了擴大解釋?zhuān)瑢⒂萌藛挝缓蛣趧?dòng)者在履行勞動(dòng)合同過(guò)程中，因勞動(dòng)權利和勞動(dòng)義務(wù)發(fā)生的所有糾紛，全部納入人民法院受理的案件范圍之內，同時(shí)也將《企業(yè)勞動(dòng)爭議處理條例》第2條規定的四項勞動(dòng)爭議涵蓋在履行勞動(dòng)合同過(guò)程之中。這是勞動(dòng)爭議受案范圍的準確定義，有利于保護勞動(dòng)者利益。同時(shí)，勞動(dòng)監察部門(mén)的執法力量不足，加上一些社會(huì )保險經(jīng)辦機構往往要求用人單位整體投保，甚至是幾個(gè)險種捆綁式投保才予以接受，損害了勞動(dòng)者的合法權益，不采取司法救濟手段，勞動(dòng)者的法定權利就得不到保護。因此，社會(huì )保險費糾紛應當作為勞動(dòng)爭議案件受理。
上述認識上的不一致，導致在司法實(shí)踐過(guò)程中針對社會(huì )保險費糾紛出現了不同的做法。中國審判法律應用支持系統同一個(gè)社會(huì )保險法律條文下列舉的案例，事由相仿，判法迥異。這種不一致不僅發(fā)生在不同的省份，同一個(gè)地區不同的法院也存在認識和實(shí)踐的偏差。社會(huì )保險關(guān)乎國計民生、關(guān)乎社會(huì )政治經(jīng)濟生活的和諧穩定，人民法院對此類(lèi)糾紛受理和處理的普遍不一致無(wú)疑是法制社會(huì )十分尷尬的現象。2006年7月10日，最高人民法院討論通過(guò)了《關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋二》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)爭議解釋二》)，該司法解釋數易其稿，最終就社會(huì )保險費糾紛的定論仍然令人疑惑�！秳趧�(dòng)爭議解釋二》第6條規定：“勞動(dòng)者因為工傷、職業(yè)病，請求用人單位承擔給予工傷保險待遇的爭議，經(jīng)勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )仲裁后，當事人依法起訴的，人民法院應予受理�！钡�7條規定“勞動(dòng)者請求社會(huì )保險經(jīng)辦機構發(fā)放社會(huì )保險金的糾紛”不屬于勞動(dòng)爭議。我們很難從這兩條相關(guān)的規定中獲得社會(huì )保險費糾紛是否作為勞動(dòng)爭議案件受理和處理的答案。最高人民法院在《〈勞動(dòng)爭議解釋二〉的理解與適用》中認為，社會(huì )保險費糾紛應當區分三個(gè)層次，一是如果用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，造成勞動(dòng)者損失的，這類(lèi)爭議應當屬于勞動(dòng)爭議;二是用人單位為勞動(dòng)者建立社保關(guān)系后，沒(méi)有按時(shí)足額繳費，這類(lèi)爭議應當屬于行政爭議，依照行政強制征繳的程序辦理;三是保險金的發(fā)放或者社會(huì )保險待遇的給付屬于社會(huì )保險經(jīng)辦機構應當自覺(jué)履行的法定職責，這個(gè)職責屬于行政法規授權行使行政職權的職責，如果產(chǎn)生糾紛，應屬于行政案件。上述觀(guān)點(diǎn)界定了人民法院受理社會(huì )保險費案件的范圍，就在于第一層次。最高人民法院就有關(guān)法律適用問(wèn)題的解釋和觀(guān)點(diǎn)具有權威性，這就決定了我們只能從中尋求社會(huì )保險費糾紛是否應當作為勞動(dòng)爭議案件受理和處理的答案。開(kāi)啟答案的鑰匙就在于對第一層次中所謂“造成勞動(dòng)者損失的”理解。
筆者認為，“造成勞動(dòng)者損失的”不能作狹義的理解，如果用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，無(wú)論對勞動(dòng)者造成了現實(shí)損失還是將來(lái)的損失，人民法院都應當作為勞動(dòng)爭議案件受理。也就是說(shuō)，筆者基本支持上述主張社會(huì )保險費糾紛作為勞動(dòng)爭議案件受理的意見(jiàn)，但受理的范圍不包括用人單位為勞動(dòng)者建立社保關(guān)系后，沒(méi)有按時(shí)足額繳費的爭議，這類(lèi)爭議按照最高人民法院的意見(jiàn)，應當屬于行政爭議，依照行政強制征繳的程序辦理。至于保險金的發(fā)放或者社會(huì )保險待遇的給付，由于爭議雙方是勞動(dòng)者和社會(huì )保險經(jīng)辦機構，不是發(fā)生在用人單位和勞動(dòng)者之間的糾紛，當然不能作為勞動(dòng)爭議案件受理。
筆者認為上述社會(huì )保險費糾紛作為勞動(dòng)爭議案件受理的理由如下：
(一)為勞動(dòng)者辦理社會(huì )保險的申報和登記，繳納社會(huì )保險費，既是用人單位在公法上的義務(wù)，也是相對于勞動(dòng)者的契約伴隨義務(wù)，勞動(dòng)者有權申請私法上的救濟�！秳趧�(dòng)法》第72條、第100條、《社會(huì )保險費征繳暫行條例》第26條等法律法規規定，用人單位拒不繳納社會(huì )保險費、滯納金的，可以由行政機關(guān)作出行政處理決定，依法申請人民法院強制征繳。這就表明為勞動(dòng)者辦理社會(huì )保險的申報和登記，繳納社會(huì )保險費，屬于用人單位在公法上的義務(wù)。用人單位不繳納社會(huì )保險費，損害的不僅是勞動(dòng)者的利益，還損害了國家的整個(gè)社會(huì )保障制度。因此，勞動(dòng)者在這種情況下可以獲得公法上的救濟，向勞動(dòng)行政管理機關(guān)舉報，由行政機關(guān)依法處理。同時(shí)，勞動(dòng)合同系屬于一種繼續性、具有強烈依賴(lài)性之特別結合關(guān)系，因而也產(chǎn)生眾多附隨義務(wù)。既有勞動(dòng)者相對于用人單位諸如忠實(shí)、注意、通知、競業(yè)限制、保密等伴隨義務(wù)，也有用人單位相對于勞動(dòng)者諸如提供安全衛生、勞動(dòng)條件、休假、特別是參加社會(huì )保險的伴隨義務(wù)。在工業(yè)社會(huì )中，每個(gè)勞動(dòng)者最關(guān)心的莫過(guò)于在出現傷、殘、病、失去勞動(dòng)能力等情形下的物質(zhì)幫助，社會(huì )保障制度正是基于此而建立。本文所討論的社會(huì )保險實(shí)際上就是勞動(dòng)保險，它與勞動(dòng)者付出勞務(wù)密切相關(guān)，接受勞動(dòng)者勞務(wù)的用人單位為勞動(dòng)者參保，也是相對于勞動(dòng)者的私法上的義務(wù)，否則即損害了勞動(dòng)者的利益，勞動(dòng)者在這種情況下應當能夠獲得私法上的救濟。其方式就是通過(guò)工會(huì )等有關(guān)組織協(xié)調，或者對用人單位提起仲裁和訴訟。
(二)行政強制征繳與民事司法救濟并不矛盾。如果用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，勞動(dòng)者既可以通過(guò)舉報，由勞動(dòng)行政管理機關(guān)強制征繳，也可以對用人單位提起仲裁或訴訟維權。兩者之間不存在矛盾，兩者的并行體現了行政職能與司法職能的互補，對于處在弱勢地位的勞動(dòng)者是一種雙重保護。我們知道，勞動(dòng)法律法規總體上的性質(zhì)屬于社會(huì )法，即既有行政法的屬性，也有私法屬性。參加社會(huì )保險、繳納社會(huì )保險費是勞動(dòng)法律法規作為社會(huì )法的典型表現，既關(guān)乎勞動(dòng)者的個(gè)體利益，也關(guān)乎社會(huì )公共利益，用一句話(huà)概括就是關(guān)乎國計民生。目前，勞動(dòng)監察機構的執法力量還比較薄弱，作為政府下屬的一個(gè)機構，在有可能觸及政府利益的情況下，是很難做出決絕的行動(dòng)的。社會(huì )保險的參保覆蓋面、參保時(shí)間和繳費數量還遠遠低于法律法規的規定，這足以證明單純依靠行政力量難以保護勞動(dòng)者的合法權益。如果人民法院將社會(huì )保險費糾紛拒之門(mén)外，只能使勞動(dòng)者的利益受損，且缺乏全面有效的維權途徑。因此，人民法院應當保護勞動(dòng)者私法上的權利，受理勞動(dòng)者要求用人單位為自己參保，繳納社會(huì )保險費的糾紛。
(三)對“造成勞動(dòng)者損失的”作狹義的理解，可能造成對勞動(dòng)者合法權益保護不利的嚴重后果。社會(huì )保險目前共有五類(lèi)，即基本養老、基本醫療、失業(yè)、工傷、生育保險。應當說(shuō)，用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立任何一種社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，都可能給勞動(dòng)者造成損失。那么，所謂“造成勞動(dòng)者損失的”，是否指客觀(guān)上已經(jīng)給勞動(dòng)者造成現實(shí)損失的?如果按照最高人民法院該意見(jiàn)的文義理解，可能會(huì )得出肯定的答案，否則第一層次無(wú)需加上“造成勞動(dòng)者損失的”定語(yǔ)。這么理解，確實(shí)可以使人民法院回避一些不便涉及的社會(huì )問(wèn)題，而且可以在用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，造成勞動(dòng)者現實(shí)損失時(shí)，使用人單位承擔對勞動(dòng)者損失的損害賠償責任。但是，如果用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社會(huì )保險關(guān)系中的基本養老、基本醫療社保關(guān)系、繳納保險費，勞動(dòng)者尚未退休、沒(méi)有自己參加基本養老保險繳納養老保險費用、沒(méi)有實(shí)際發(fā)生醫療費用等沒(méi)有已發(fā)生實(shí)際損失的情形，則無(wú)司法救濟途徑。這就可能導致用人單位采取相應措施，規避參保，造成勞動(dòng)者將來(lái)的損失。比如用人單位在勞動(dòng)者退休前解除或者終止與勞動(dòng)者的勞動(dòng)關(guān)系，損害勞動(dòng)者的合法權益。筆者認為，上述但書(shū)部分恰是社會(huì )保險制度的核心內容，也是勞動(dòng)者最為關(guān)注的切身利益，如果對“造成勞動(dòng)者損失的”作已經(jīng)發(fā)生的、現實(shí)的損失這樣狹義的理解，可能造成對勞動(dòng)者老有所養、疾病救助等合法權益保護不利的嚴重后果。
對規范性法律法規、法律文件的解釋?zhuān)瑑H憑文義解釋是遠遠不夠的，還要作歷史解釋、目的解釋。社會(huì )保險制度利國利民，完善社會(huì )保險制度是社會(huì )進(jìn)步的必然趨勢，而社會(huì )保障制度建立、完善的目的無(wú)疑是讓勞動(dòng)者受益，特別是讓勞動(dòng)者在年老、患病時(shí)獲得經(jīng)濟保障。因此，對“造成勞動(dòng)者損失的”不能作狹義的理解。已經(jīng)發(fā)生現實(shí)損失的，勞動(dòng)者可以向用人單位主張侵權之責;屬于將來(lái)的損失的，由于非因特殊情況必將發(fā)生，勞動(dòng)者可以向用人單位主張參保和繳費之責。這兩種社會(huì )保險費糾紛，人民法院均應當受理。
關(guān)于社會(huì )保險費糾紛案件的處理，也是司法實(shí)踐過(guò)程中的一個(gè)棘手問(wèn)題，處理上的困難在一定程度上引發(fā)了是否應當受理的爭論。根據最高人民法院就社會(huì )保險費糾紛區分的三個(gè)層次中的第一層次論，結合《勞動(dòng)爭議解釋二》全民征求意見(jiàn)稿的精神和本文就兩種社會(huì )保險費糾紛應當受理的觀(guān)點(diǎn)，可以區分兩個(gè)層次進(jìn)行處理：
(一)用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，已經(jīng)造成勞動(dòng)者現實(shí)損失的糾紛，勞動(dòng)者可以請求損害賠償。具體分為以下幾種情況：
1、勞動(dòng)者退休后，與尚未參加社會(huì )保險統籌的原用人單位因追索養老金、醫療費、工傷保險待遇和其他社會(huì )保險費發(fā)生的糾紛，就是最高人民法院《勞動(dòng)爭議解釋》第1條第(3)項的規定。這類(lèi)糾紛按照原用人單位為勞動(dòng)者依法參保條件下，勞動(dòng)者能夠從社會(huì )保險經(jīng)辦機構領(lǐng)取的費用或者享受的待遇，由用人單位向勞動(dòng)者賠償。這里面也有一些具體情況具體對待的問(wèn)題，比如用人單位應當為勞動(dòng)者參加基本養老保險，繳納養老保險費，年限低于15年的，勞動(dòng)者的待遇只是已經(jīng)繳納的費用及利息的返還。那么，用人單位應當繳納的費用及利息屬于勞動(dòng)者的損失，勞動(dòng)者只能就該損失主張權利�？傊�，用人單位向勞動(dòng)者的損害賠償之責應當等于參保條件下，勞動(dòng)者能夠獲得的費用及待遇。
2、勞動(dòng)者尚未退休，在勞動(dòng)關(guān)系存續期間，因用人單位未為其參加社會(huì )保險、繳納社會(huì )保險費，而發(fā)生現實(shí)損失的糾紛。這類(lèi)糾紛包括勞動(dòng)者發(fā)生工傷、非因工傷的疾病、生育三種情況，勞動(dòng)者可以按照用人單位依法為其參加工傷保險、基本醫療保險、生育保險條件下的待遇項目和標準主張權利，由用人單位承擔賠償責任。
3、勞動(dòng)者尚未退休，在勞動(dòng)關(guān)系解除或者終止后，因用人單位未為其參加社會(huì )保險、繳納社會(huì )保險費，而發(fā)生現實(shí)損失的糾紛。這類(lèi)糾紛主要包括勞動(dòng)者發(fā)生非因工傷的疾病、勞動(dòng)者生育、失業(yè)三種情況，勞動(dòng)者可以按照用人單位依法為其參加基本醫療保險、生育保險、失業(yè)保險條件下的待遇項目和標準主張權利，由用人單位承擔賠償責任。該情形下還有一種例外情況是勞動(dòng)者自己參加社會(huì )保險，繳納保險費的，該種情況雖屬例外，但實(shí)踐中并不鮮見(jiàn)，也是值得肯定的做法。勞動(dòng)者可以主張用人單位返還已繳納的費用中屬于單位應當繳納的部分費用。
(二)用人單位沒(méi)有依法給勞動(dòng)者建立社保關(guān)系、繳納社會(huì )保險費，造成勞動(dòng)者將來(lái)?yè)p失的糾紛，勞動(dòng)者可以要求用人單位為其參保，繳納和補繳社會(huì )保險費。造成勞動(dòng)者將來(lái)的損失，既應當包括非因特殊情況必將發(fā)生的，比如未參加基本養老保險，也應當包括可能發(fā)生的，比如未參加基本醫療保險、工傷保險、失業(yè)保險和生育保險，但可以不包括不可能發(fā)生將來(lái)?yè)p失的生育保險。人民法院對勞動(dòng)者提出的上述請求應當依法予以支持。
這里有兩個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)行明確，一是參保和繳費的起始時(shí)間的確定，二是判決支持勞動(dòng)者主張的表述方法�！秳趧�(dòng)爭議解釋二》全民征求意見(jiàn)稿第2條規定：“用人單位與勞動(dòng)者因社會(huì )保障發(fā)生的下列糾紛，當事人不服勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì )裁決，依法提起訴訟的，人民法院應當予以受理：(1)1999年2月1日以后，因用人單位欠繳養老、工傷、失業(yè)、醫療等社會(huì )保險費發(fā)生的糾紛……”。這條規定沒(méi)有出現在《勞動(dòng)爭議解釋二》中，因而是確定不能作為人民法院受理和裁判依據的，但它提示了我們社會(huì )保險費強制征繳并受人民法院裁判支持的起始時(shí)間，即1999年2月1日。它的依據無(wú)疑是《社會(huì )保險費征繳暫行條例》自1999年1月22日起施行，我們應當按照該條例的規定，確定社會(huì )保險費爭議參保和繳費的起始時(shí)間。對于該時(shí)間以前的社會(huì )保險費爭議，由于法不溯及既往，只能作為不能通過(guò)司法途徑解決的歷史問(wèn)題。至于《勞動(dòng)法》就社會(huì )保險的相關(guān)規定，從尊重國情和現實(shí)出發(fā)，只好視為不能具體適用的原則規定了。對于該時(shí)間以后的社會(huì )保險費爭議，以建立勞動(dòng)關(guān)系的時(shí)間為起算點(diǎn)，這是沒(méi)有疑問(wèn)的。
支持勞動(dòng)者主張的判決或者調解書(shū)的主文的表述，對用人單位為勞動(dòng)者參加何種社會(huì )保險、各險種參保、繳費的時(shí)間，應當明確表述，但繳費的具體數額不宜明確表述。因為社會(huì )保險經(jīng)辦機構核定的繳費基數不斷變化，補繳費用的，還牽涉到滯納金的問(wèn)題，所以應當作概括性的表述，具體數額由社會(huì )保險經(jīng)辦機構核定。比如判決某某單位于判決生效后10日內為某勞動(dòng)者辦理基本養老保險、基本醫療保險、失業(yè)保險、工傷保險的申報和登記手續，并自1999年1月22日起按社會(huì )保險經(jīng)辦機構核定的標準補繳單位應繳納的保險費用，登記后的費用繳納按社會(huì )保險經(jīng)辦機構的正常程序辦理。
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